II SAB/Kr 240/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzta Łoboz Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do dokonania czynności lub wydania aktu; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania S. G. od decyzji Wójta Gminy Kamienica z dnia 25.06.2021r. znak GZP.6724.4.18.2016 wydanej w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz strony skarżącego S. G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 6 października 2023 r. S. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania. W skardze zarzucił organowi naruszenie: 1. Art. 35 § 1- 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), 2. Art. 37 § 6 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia, w którym organ wskazuje że dopuścił się bezczynności oraz stwierdza, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz do zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i o zasądzenie zwrotów kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 475/22, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia 26 listopada 2021 r. o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Od czasu wydania wyroku Kolegium nie wydało rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie wezwało obecnie skarżącego do podania nr konta bankowego celem przelania kwoty zasądzonej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zaznaczył, że złożył w organie ponaglenie w dniu 5 maja 2023 r., jednak do czasu złożenia skargi (tj. 6 października 2023 r.) organ nie załatwił sprawy, tj. nie rozpoznał odwołania. Co więcej, skarżący podniósł, że Kolegium nie informowało go o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywało nowego terminu załatwienia sprawy. Tymczasem, jak wskazał skarżący, organ pozostawał w zwłoce już ponad rok. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania SKO do rozpoznania odwołania oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania, Kolegium podniosło, że w dniu 12 października 2023 r. wydało decyzję w przedmiocie odwołania obecnie skarżącego S. G.. Uzasadniając opóźnienie w rozpoznaniu sprawy, Kolegium zwróciło uwagę na skokowe zwiększenie liczby spraw w związku z wejściem w życie ustaw dotyczących dodatku węglowego i dodatku do innych źródeł ciepła, które to sprawy miały mieć też priorytet w rozpatrywaniu. 20% przyrost spraw nie przełożył się na zwiększenie liczby członków Kolegium. Niezależnie w listopadzie 2022 r. zmarł sprawozdawca w sprawie, a spadkobiercy opóźniali się ze zwrotem akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno–technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania S. G.. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżący dopełnił tego wymogu, kierując do organu ponaglenie w dniu 5 maja 2023 r., tj. przed wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 144 k.p.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 475/22, po rozpoznaniu skargi S. G. uchylił decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia 26 listopada 2021 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Doręczenie prawomocnego orzeczenia i zwrot akt sprawy do Kolegium nastąpiło w dniu 9 września 2022 r. (data prezentaty). S. G., wobec braku rozpatrzenia jego odwołania, złożył 5 maja 2023 r. w organie ponaglenie, jednak do czasu złożenia skargi (tj. 6 października 2023 r.) organ nie wydał decyzji. Sprawa załatwiona została przez organ administracyjny dopiero decyzją z dnia 12 października 2023 r. (jak się można domyślać na skutek wniesionej skargi właśnie), tj. po ponad roku od zwrotu akt przez WSA i ponad pięć miesięcy po złożeniu ponaglenia. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten (wyżej opisana decyzja) została wydana po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności – pkt I sentencji wyroku. Sąd jednocześnie stwierdza, że SKO w Nowym Sączu w tej sprawie dopuściło się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.( pkt II wyroku). Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16 zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Decyzja Kolegium została bowiem wydana ponad rok od zwrotu akt przez WSA w Krakowie wraz z prawomocnym wyrokiem i ponad pięć miesięcy od złożenia przez odwołującego się ponaglenia. Sąd miał też na uwadze brak dopełnienia przez Kolegium obowiązku informacji o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu kolejnego terminu. W sprawie przez ponad rok nie działo się nic, mimo interwencji S. G.. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku. Odnośnie oddalenia wniosku o przyznanie wnioskowanej przez skarżącego od organu sumy pieniężnej, to po pierwsze, instytucja ta ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie żądana decyzja została już przez SKO wydana. Po drugie, skarżący nie wykazał też, by zachodziły podstawy do przyjęcia, że w jego sytuacji, wobec nierozpatrzenia jego odwołania w terminie uzasadnione byłoby zadośćuczynienie za poniesioną krzywdę. Stąd też w tym zakresie skargę oddalono. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.