II SAB/Kr 27/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Waldemar Michaldo Agnieszka Nawara-Dubiel / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi K.P. na bezczynność Wojewody I. zobowiązuje Wojewodę do wydania aktu administracyjnego w terminie 12 miesięcy w sprawie znak: [...] II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. K.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody "w sprawie o wydanie decyzji wywłaszczeniowej i wypłatę odszkodowania za zajęte pod drogi publiczne grunty objęte [...] nowy nr [...] i [...] obręb [...] jednostki ewid. O. prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w O Podniosła, że w dniu 24.07.2001 r. zwróciła się pisemnie do Urzędu Miasta w O. o wywłaszczenie za odszkodowaniem za zajęte pod drogi publiczne grunty, objęte Iwh [...] cd [...] - na podstawie przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U.. nr 133 poz. 872 z póżn. zm.). Sprawa trwa ponad 11 lat i dotychczas nie nastąpiło wywłaszczenie za odszkodowaniem, ponieważ Wojewoda nie wydał prawomocnej decyzji. Po 5 -ciu latach zmieniły się procedury i skarżąca musiała ponownie złożyć wniosek, tym razem do Starosty O. a wywłaszczenie za odszkodowaniem nie nastąpiło. Wywłaszczenie za odszkodowaniem za zajęte i za zarezerwowane grunty nie nastąpiło do dzisiaj, mimo nieustannych próśb od 2005 r. Skarżąca zwróciła uwagę, że w piśmie z dnia 30.08.2011 r. Wojewoda uwypuklił i podkreślił, że sam jest uprawniony do działań polegających na regulacji i wyjaśnianiu stanu prawnego Ksiąg Wieczystych, jako że reprezentuje interesy Skarbu Państwa. Skarżąca wniosła o wydanie orzeczenia obligującego Wojewodę do wydania decyzji wywłaszczeniowej za zajęte i za zarezerwowane pod drogi publiczne grunty, objęte [..] i wypłatę należnego odszkodowania . Do skargi dołączono postanowienie Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg w O. z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie sprostowania usterek wpisu w wykazie hipoteczny [...]. Zdaniem skarżącej postanowienie to winno być pomocne w ustaleniu części należnych poszczególnym współwłaścicielom ujawnionym w [...] , ponieważ zawiera nr wpisów nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz wymieniony w postanowieniu - razem 20/400 części, stanowiących obecnie wg Wojewody przeszkodę do wydania decyzji wywłaszczeniowych. K.P. podkreśliła, że różnica 20/400 części nigdy dotąd nie stanowiła przeszkody w wydaniu decyzji wywłaszczeniowych od 1986 r. do 1990 r. i wypłaty odszkodowania . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2005 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wpłynął wniosek K.P. J.G. i K.G. , z prośbą o wydanie decyzji i wypłaty odszkodowania za zajęte w części pod drogę publiczną parcele gruntowe nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , obr. [...] , jedn. ewid. O. Postanowieniem Wojewody z dnia [...] września 2005 r. nr [...] przekazano pismo wnioskodawców do Starosty O. celem rozpatrzenia w części dotyczącej odszkodowania. Jednocześnie poinformowano strony o tym, że przed Wojewodą toczy się jedynie postępowanie regulujące stan prawny dróg w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz.872 ze zm.). W dniu 6 grudnia 2005 r. Wojewoda przekazał do Ministra Transportu i Budownictwa "skargę" J.G. K.G. i K. P. dotyczącą "nienależytego wykonywania zadań". Skarga ta została zwrócona Wojewodzie, ponieważ organ wyższego stopnia wskazał, iż organem właściwym do rozpatrzenia jest organ prowadzący niniejsze postępowanie. W toku postępowania Wojewoda występował do zarządców dróg na terenie powiatu oświęcimskiego o przesłanie niezbędnych dokumentów do wydania orzeczenia oraz do Sądu Rejonowego w O. o dokumenty potwierdzające własność do przedmiotowych nieruchomości o czym informowano strony postępowania (pismo z 9 września 2009 r., z 16 czerwiec 2011 r.). W trakcie postępowania ustalono, iż przyczyną utrudniającą wydanie stosownej decyzji jest kwestia określenia kręgu stron postępowania. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda pismem z 30 czerwca 2011 r. zwrócił się o przesłanie stosownych dokumentów potwierdzających własność do przedmiotowych działek oraz adresów domniemanych współwłaścicieli nieruchomości. Pismem z 27 lipca 2011 r. K.P. wystąpiła do Ministra Infrastruktury z zażaleniem na bezczynność Wojewody , które to Minister uznał za nieuzasadnione. Pismem z 29 grudnia 2011 r. ponownie zwrócono się do stron i domniemanych spadkobierców dostarczenie: - uwierzytelnionych postanowień spadkowych po" 1. A.J. c. J. i K. , 2. J.G. s. A. i M. 3. M.N. c. G. i K. oraz 4. E.B. C. J. i R. 5. wraz z adresami spadkobierców lub adresów domniemanych spadkobierców; - informacji na temat aktualnego adresu zamieszkania współwłaścicieli nieruchomości ujawnionych w księgach wieczystych [...] i [...] 1. J.H. s. A. i Z. 2. M.H. c. B. i W. (w KW [...] figuruje M.H. s. B. i W., - prawdopodobnie błąd w imieniu), 3. W.K. c. M. i H. , 4. W.M. s. J. i Z. , 5. J.P. 6. M.P. s. M. i F., , 7. S.S. , 8. Z.G. 9. A.S. , 10. L.J.P. s. J. i R. , 11. M.S. c . J. i J,. 12. J.P. s. J. i A. 13. A.P. c. J. i M.. 14. M.Ł. c. F. i S. , 15. A.K. c. K. i R. (w [...] figuruje A.K. c. K.R. - prawdopodobnie błąd w nazwisku), 16. Z.K. c. W.i M. 17. J.B. s. J. i A. 18. B.G. c. S.i M. , 19. P.C. 20. M.C. , 21. W.C. , 22. M.S. 23. M.D. 24. J.K. , I.L. 25. M.J. , 26. M.K. 27. W.K. , 28. M.M. , 29. F.K. 30. B.K. , 31. A.B. , 32. K.S,. 33. R.K. , 34. F.T. 35. W.C. , 36. H.D. , 37. A.H. 38. K.H. , 39. A.H. , 40. A.I. , 41. M.K. , 42. M.N. , 43. A.J,. , 44. M.S. 45. M.S. 46. M.B. , 47. A.W. , 48. K.U. , 49. M.K. , 50. A.S. , 51. H.S,. , 52. M.S. , 53. C.A. , 54. S.W. K.B. 55. A.G. , 56. S.B. A.B. 57. A.B., A.G. 58. J.G. , 59. W.K. (w KW K[...] figuruje W.K. - prawdopodobnie błąd w imieniu), 60. J.K. , F.K. , 61. K.K. (w KW KR [...] figuruje K.K. - prawdopodobnie błąd w imieniu), 62. A.S. 63. H.M. J.N. 64. J.O., M.K, W.P., M.S. 65. A.S. , R.R. 66. M.T. , 67. F.Z. , 68. A.Z. J.B., 69. M.K oraz 70. H.K. c.I i M. . W przypadku śmierci ww. osób Wojewoda zwrócił się z prośbą do domniemanych spadkobierców o dostarczenie uwierzytelnionych kopii postanowień spadkowych po ww. osobach wraz z adresami ich spadkobierców. Ponadto suma udziałów we współwłasności nieruchomości ujawnionych w księgach wieczystych nr [...] oraz nr [...] nadal różni się od jedności. Poinformował także, iż do kompetencji sądu prowadzącego ww. księgi wieczyste należy ustalenie części należnych poszczególnym współwłaścicielom i ich weryfikacja w przypadku, gdy ich suma różni się od jedności. Do właściwości tego samego sądu należy również sprostowanie pisowni nazwisk współwłaścicieli błędnie wpisanych w tej księdze. W obu przypadkach skuteczny wniosek w tej sprawie mogą złożyć jedynie współwłaściciele nieruchomości, jak i ich następcy prawni ustaleni w odpowiednich postępowaniach. Pismem z 29 grudnia 2011 r. wyznaczony został również kolejny termin załatwienia sprawy tj. 30 czerwca 2012 r. Pismem z 2 lipca 2012 r. wyznaczono termin załatwienia sprawy tj. 31 grudnia 2012 r. Pismem z 8 lutego 2013 r. wyznaczony został kolejny termin załatwienia sprawy tj. 28 czerwca 2013 r. Art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny (art. 36 § 2 k.p.a.). lub subiektywny (zwłoka w załatwieniu sprawy wynikająca z winy organu) Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszej skargi organ dopełnił tych obowiązków. Na rozprawie w dniu 22 maja 2013r. Skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z kserokopii dokumentów obrazujących korespondencję pomiędzy Skarżącą a Wojewodą i Starostą O. na okoliczność pozostawania Wojewody w bezczynności oraz wskazała, że osoby, do których wezwania kieruje Wojewoda to osoby stare i biedne, których nie stać na uregulowanie stanu prawnego czy prowadzenie postępowań spadkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Stosownie do pkt 1 art. 3 § 2 kognicja sądów administracyjnych obejmuje rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne, zaś zgodnie z pkt 2 powołanego przepisu - sprawy ze skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność polegająca na niewydaniu przez Wojewodę aktu administracyjnego (decyzji) potwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości stanowiących p. gruntowe[...] ,[...] ,[...] ,[.,..] , położonych w O. obr. [...] zajętych pod drogę publiczną - w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczna (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zmianami). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżąca spełniła ten warunek, składając w dniu 27 lipca 2011r. zażalenie na bezczynność Wojewody do Ministra Infrastruktury, który postanowieniem z dnia 20 września 2011r. uznał je za nieuzasadnione Podkreślić przy tym należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu l instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu l instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEK nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Do dnia wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzja w sprawie nie została wydana. Zgodnie z art. 149 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Zgodnie z art. 35 KPA, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Natomiast art. 36 § 1 KPA nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 Kpa., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie (art. 35 k.p.a.) wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Co do zasady organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 KPA. W niniejszej sprawie wniosek Skarżącej o wydanie przedmiotowej decyzji wpłynął do Wojewody w dniu [...] września 2005r., czyli niespełna 8 lat temu. Już w dniu 8 września 2005r. Wojewoda wystosował do Skarżącej pismo, w którym poinformował ją, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji nastąpi w terminie 2 miesięcy od skompletowania materiału dowodowego. Pismo to nie czyniło zadość wymaganiom o którym mówi art. 36 Kpa, gdyż de facto nie wyznaczało żadnego terminu w sprawie, albowiem Wojewoda nie podał nawet przewidywanego terminu zgromadzenia materiału dowodowego. Dopiero w dniu 9 września 2009 r, na skutek pytania skarżącej z dnia 1 września 2009r. na jakim etapie jest postępowanie, Wojewoda pierwszy raz prawidłowo zawiadomił Skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy tj. wskazał go na dzień 30 czerwca 2010r. Już sam fakt niewyznaczania terminów do załatwienia sprawy przez ponad cztery lata uprawnia Sąd do stwierdzenia, że Wojewoda pozostawał w bezczynności. Następnie zawiadomieniem z dnia 30 czerwca 2010r. Wojewoda wskazał termin do załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2010r., następnie 30 grudnia 2010r. wskazał nowy termin do 30 czerwca 2011, następnie 30 czerwca 2011r. wskazał nowy termin 31 grudnia 2011, następnie 29 grudnia 2011r. wskazał kolejny termin do 30 czerwca 2012r. Pismem z dnia 8 lutego 2013r. wyznaczono kolejny termin do dnia 28 czerwca 2013r. W dacie orzekania przez Sąd termin ten jeszcze nie upłynął, niemniej wydając orzeczenie Sąd kierował się następującymi okolicznościami. Począwszy od 30 grudnia 2010r. (pismo k. [....] akt adm.), organ wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy wzywa strony postępowania, których adresy są mu znane w tym także Skarżącą, do dostarczenie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po pozostałych współwłaścicielach nieruchomości ujawnionych w księgach wieczystych, ich adresów oraz ponawia stwierdzenie, że "do kompetencji sądu prowadzącego ww. księgę wieczysta należy ustalenie części należnych poszczególnym współwłaścicielom i ich weryfikacja w przypadku , gdy ich suma różni się od jedności. Do tego samego Sądu należy również sprostowanie pisowni nazwisk współwłaścicieli błędnie wpisanych w księdze. W obu tych przypadkach skuteczny wniosek mogą złożyć jedynie współwłaściciele nieruchomości, jak i ich następcy prawni". Wezwania te Wojewoda ponawia bezskutecznie od ponad dwóch lat. Skarżąca ze swej strony – co wynika z akt sprawy – przedstawiła te dokumenty, które sama mogła uzyskać. Nie ulega wątpliwości, że Wojewoda działa w tych sprawach nie tylko w interesie Skarżącej i pozostałych współwłaścicieli wieczystoksięgowych spornych nieruchomości. Wydanie decyzji regulującej stan prawny nieruchomości następuje bowiem również w interesie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - w zależności od tego który podmiot nabył z mocy prawa nieruchomości, co zależy z kolei od kategorii drogi publicznej, która na nieruchomościach tych została urządzona. Zdaniem Sądu, organ jest obowiązany rozważyć dostępne środki prawne i co najmniej podjąć próbę zainicjowania przed Sądami powszechnymi niezbędnych postępowań zmierzających do regulacji stanu prawnego nieruchomości – czy to przez odpowiednie statio fisci Skarbu Państwa czy też przez zainteresowaną jednostkę samorządu terytorialnego. Nie jest bowiem możliwe dalsze wieloletnie utrzymywanie stanu sprawy w jej aktualnym kształcie – tj. bezskuteczne wzywanie skarżącej i innych znanych stron postępowania do uregulowania stanu prawnego we własnym zakresie, zwłaszcza, że wezwania te nie odnoszą spodziewanego skutku. Jak twierdzi Skarżąca osoby, które mogłyby te czynności podjąć są w podeszłym wieku i niezamożne, zatem iluzoryczne jest oczekiwanie, że podejmą finansowy i organizacyjny trud oczekiwanych przez Wojewodę działań. Równocześnie, skoro na spornych nieruchomościach powstały drogi publiczne a własność została faktycznie Skarżącej i pozostałym współwłaścicielom odebrana, skoro Skarżąca złożyła w wymaganym terminie wniosek o odszkodowanie, to rzeczą organu jest podjąć wszelkie możliwe kroki realnie zmierzające do wypłaty odszkodowania za odjęte prawo własności. Nie jest rzeczą Sądu Administracyjnego wskazywanie organowi konkretnych środków prawnych zmierzających do osiągnięcia tego celu, gdyż kwestie te rozważyć musi samodzielnie organ prowadzący postępowanie. Wskazać też należy, że wydanie przez Wojewodę przedmiotowej decyzji jest warunkiem koniecznym (zagadnieniem prejudycjalnym ) do wydania przez Starostę O. decyzji o odszkodowaniu, dlatego nie jest możliwe zaakceptowanie sytuacji w której instytucja przedłużenia terminu do załatwienia sprawy o której mowa w art. 36 Kpa wykorzystywana jest przez organ od lat w sposób czysto formalny (przedłużanie terminu co pół roku na pół roku), bez podejmowania realnych prób usunięcia istniejących przeszkód w załatwieniu sprawy w wyznaczanych w ten sposób terminach. Słuszne odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest zasadą konstytucyjną i postępowanie niniejsze musi zasadę tę uwzględniać. Wyznaczając termin 12 miesięcy na załatwienie sprawy, czyli termin dość długi, Sąd miał na względzie tę okoliczność, że regulacja stanu prawnego spornych nieruchomości rzeczywiście jest w niniejszej sprawie skomplikowana, a to ze względu na liczbę współwłaścicieli spornych nieruchomości, konieczność ustalenia ich adresów zamieszkania względnie ich spadkobierców; fakt, że powstałych na spornych nieruchomościach dróg jest kilka, a także ze względu na konieczność podjęcia postępowań przed sądami powszechnymi. Z akt sprawy wynika też, że organ pozyskuje systematycznie inne niezbędne w sprawie dokumenty. Z wszystkich tych względów Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mimo że czas trwającego postępowania jest już bardzo długi. Z wszystkich wyżej wymienionych względów, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 149 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.