II SAB/Kr 353/19

Dnia 29 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] •% w K. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 lipca 2019 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] w K. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdza, że Dyrektor Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] w K. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej dopuścił się bezczynności, I. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im .[...] w K. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosła, za pośrednictwem Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] w K. (zwanego dalej "organem"), skargę z dnia 28 lipca 2019 r. na bezczynność Dyrektora Szpitala w zakresie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 2 lipca 2019 r. (wpływ do organu drogą mailową 3 lipca 2019 r.) o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (t..j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), wnosząc w skardze o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o charakterze tej bezczynności pod kątem rażącego naruszenia prawa oraz nakazanie organowi rozpoznania wniosku strony skarżącej; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi z dnia 9 sierpnia 2019 r. na skargę Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] w K. wniósł: o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. (nadanym przesyłką poleconą za pośrednictwem Poczty Polskiej SA. w dniu 7 sierpnia 2019 r.) organ udostępnił informację publiczną wnioskowaną przez stronę skarżącą; o stwierdzenie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Dalej należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest więc skarżony podmiot, co jest między stronami bezsporne. Oczywistym i bezspornym pomiędzy stronami było również, że żądana przez stronę skarżącą informacja stanowiła informację publiczną. W niniejszej sprawie w dniu 3 lipca 2019 r. do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] w K. wpłynął drogą mailową wniosek z dnia 2 lipca 2019 r. Federacji [...] o udzielenie w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej odpowiedzi na następujące pytania: 1. Ile zabiegów przerywania ciąży dopuszczalnych na mocy ustawy z 1993 r. zostało przeprowadzonych w Szpitalu od początku 2019 roku z podziałem na miesiące? 2. Czy obecnie w Szpitalu przeprowadza się zabiegi przerywania ciąży zgodnie z ustawą z 1993 r. ? 3. Jeżeli odpowiedź na powyższe pytania jest negatywna, proszę o wskazanie przyczyn odmowy przeprowadzania zabiegów przerywania ciąży dopuszczalnych na mocy ustawy z 1993 r. ? 4. Czy w przypadku odmowy przeprowadzenia zabiegów przerywania ciąży dopuszczalnych na mocy ustawy z 1993 r. przez lekarzy wykonujących zawód w Szpitalu Pani jako Dyrektor Szpitala wskazuje pacjentkom realne możliwości uzyskania tego świadczeniu u innego lekarza lub w innym zakładzie opieki zdrowotnej albo zapewnia Pani wykonanie takiego zabiegu (jako świadczenia zdrowotnego) przez innego lekarza - podwykonawcę? 5. Jak wyglądają procedury postępowania z pacjentką, która zgłasza się do Państwa szpitala w celu terminacji ciąży lub u której w trakcie diagnostyki ujawniają się ustawowe przesłanki do terminacji ciąży (a pacjentka wyraża wolę jej przerwania)? ]akie czynności /świadczenia są wykonywane i w jakiej kolejności?" Skarga na bezczynność została nadana za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. dnia 28 lipca 2019 r., a wpłynęła do organu dnia 5 sierpnia 2019 r. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej pismem datowanym na 5 sierpnia 2019 r. (nadanym przesyłką poleconą za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. dnia 7 sierpnia 2019 r.). Rozpoznając skargę Sąd stwierdził, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania stan bezczynności ustał, skoro żądana informacja została wnioskodawcy udzielona (pismo z dnia 5 sierpnia 2019 r. wraz z potwierdzeniem nadania). Dlatego też, ponieważ bezczynność ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności – należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art.161 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Należało zatem rozstrzygnąć, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a.. Zestawiając ze sobą datę otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (3 lipca 2019 r.) z datą odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. (nadanym przesyłką poleconą za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. dnia 7 sierpnia 2019 r.), Sąd stwierdził, że odpowiedź ta została udzielona z przekroczeniem ustawowego terminu. Nie ulega jednak wątpliwości, że Dyrektor Szpitala nie zbył wniosku milczeniem i nie zignorował go. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę w przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął w okresie urlopowym (lipiec-sierpień), co w połączeniu z brakami kadrowymi powszechnymi w całej służbie zdrowia w Polsce spowodowało opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi przez organ na wniosek skarżącego. Opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącego nie było spowodowane zamiarem zaprzeczenia prawa skarżącego do uzyskania dostępu do informacji publicznej, a jedynie efektem problemów organizacyjno-kadrowych Szpitala. Udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego wymagało zaangażowania Kierownika-Lekarza Kierującego Oddziałem Położnictwa i Ginekologii z Onkologią tut. Szpitala, który oprócz obowiązków formalnych, jest przede wszystkim lekarzem udzielającym świadczeń opieki zdrowotnej na w/w Oddziale tut. Szpitala. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę wskazano, że Szpital był (lipiec-sierpień 2019 r.) w trakcie zmian strukturalno-organizacyjnych (zmiana części łóżek Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii na intensywny nadzór kardiologiczny Oddziału Kardiologii i Chorób Wewnętrznych), co wiązało się ze znacznym nakładem pracy całego personelu Szpitala, zarówno medycznego, jak i administracyjnego, co wpłynęło na opóźnienie w odpowiedzi na wniosek skarżącego. Szpital, pomimo problemów organizacyjno-kadrowych, starał się w pierwszej kolejności zapewnić ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a dopiero w dalszej kolejności udzielać odpowiedzi na liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Uwzględniając powyższą argumentację organu oraz fakt, że po wniesieniu skargi żądana informacja publiczna została niezwłocznie udzielona, Sąd doszedł do przekonania, że brak w terminie ustawowym 14 dni reakcji organu na zgłoszone żądanie i zaistniałe opóźnienie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12, CBOIS). Mając to na uwadze Sąd orzekł, jak w pkt II i III sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, ani do wymierzenia z urzędu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – o co z resztą nie wnioskowano w skardze. Przemawiają za tym wyżej wskazane okoliczności. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17 (publikowany w zbiorze internetowym CBOIS): "Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną." Sąd uznał, że skoro żądana informacja została udzielona, to przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą. Także podjęta przez organ aktywność po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazuje na brak po stronie organu złej woli, lecz świadczy o początkowo błędnej ocenie żądania wniosku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 206 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy ostatecznie w każdej sprawie do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis sąd musi zatem dokonać oceny opartej na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy. Strona skarżąca, reprezentowana przez r. pr. A. K., wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego wedle norm przepisanych. Sąd w niniejszej sprawie uznał, że uzasadnione jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w części, tj. w zakresie poniesionych kosztów sądowych – uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, kosztów zastępstwa prawnego, lecz w pomniejszonej przez Sąd kwocie 380 zł. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego w pozostałej części z tego powodu, że w podobnych sprawach ze skarg tej samej strony skarżącej na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (o sygn. akt II SAB/Kr 358/19; II SAB/Rz 81/19; II SAB/Lu 61/19) strona skarżąca była reprezentowana przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego, zostały jej zasądzone koszty zastępstwa prawnego w pełnej wysokości, a sporządzane w tych sprawach skargi są w dużej mierze podobne i nie wymagają od profesjonalnego pełnomocnika dużego nakładu pracy. Nie uszło też uwadze Sądu, że niniejsza sprawa, chociażby z uwagi na swoją powtarzalność, nie należy do zawiłych. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał, że okoliczności rozpoznawanej powtarzalnej sprawy sprzeciwiają się przyznaniu stronie skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w pełnej wysokości 480 zł, co mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 206 p.p.s.a., dlatego Sąd obniżył zasądzone koszty zastępstwa prawnego do kwoty 380 zł.