II SAB/Rz 81/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność NZOZ [...] sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że NZOZ [...] sp. z o.o. w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] w [...] z dnia 6 maja 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od NZOZ [...] sp. z o.o. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie [...] (dalej także: "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (w dalszej części także "Spółka") w przedmiocie informacji publicznej. W piśmie z dnia 6 maja 2019 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Prezesa Zarządu Spółki – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") – z następującymi pytaniami: 1. Ile zabiegów przerywania ciąży dopuszczalnych na mocy ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (następnie: "ustawa z 1993 r.") zostało przeprowadzonych w Szpitalu od początku 2019 r. z podziałem na miesiące? 2. Czy obecnie w Szpitalu przeprowadza się zabiegi przerywania ciąży zgodnie z ustawą z 1993 r.? 3. Jeśli odpowiedź na powyższe pytania jest negatywna, proszę o wskazanie przyczyn odmowy przeprowadzania zabiegów przerywania ciąży dopuszczalnych na mocy ustawy z 1993 r. 4. Czy w przypadku odmowy przeprowadzenia zabiegów przerywania ciąży dopuszczalnych na mocy ustawy z 1993 r. przez lekarzy wykonujących zawód w Szpitalu Pan jako Prezes Zarządu Szpitala wskazuje pacjentkom realne możliwości uzyskania tego świadczenia u innego lekarza lub w innym zakładzie opieki zdrowotnej albo zapewnia Pan wykonanie takiego zabiegu (jako świadczenia zdrowotnego) przez innego lekarza – podwykonawcę? 5. Jak wyglądają procedury postępowania z pacjentką, która zgłasza się do Państwa Szpitala w celu terminacji ciąży lub u której w trakcie trwania diagnostyki ujawniają się ustawowe przesłanki do terminacji ciąży (a pacjentka wyraża wolę jej przerwania)? Jakie czynności/świadczenia są wykonywane i w jakiej kolejności? W piśmie z dnia 24 lipca 2019 r. Spółka - wskazując, że nawiązuje do rozmowy telefonicznej z dnia 22 lipca 2019 r. – udzieliła na powyższe pytania następujących odpowiedzi: Ad. 1. W roku 2019 ani w latach ubiegłych nie wykonano żadnego zabiegu przerwania ciąży. Ad. 2. W Szpitalu nie przeprowadza się tego typu zabiegów – Szpital świadczy usługi planowanych zabiegów operacyjnych z zakresu ginekologii oraz ginekologii onkologicznej. Szpital nie posiada w strukturze położnictwa i patologii ciąży. Ad. 3. Nie odnotowano odmowy wykonania zabiegu przerwania ciąży. Ad. 4. Nie odnotowano konieczności informowania pacjentek o możliwości wykonania zabiegu w innej placówce. Ad. 5. Szpital nie posiada w strukturze położnictwa i patologii ciąży, nie ma możliwości wykonywania zabiegów przerywania ciąży, a co za tym idzie nie posiada procedur postępowania z pacjentką zgłaszającą się w celu terminacji ciąży. W piśmie tym Spółka podniosła też, że żadna korespondencja od Stowarzyszenia nie dotarła ani drogą mailową ani pocztą tradycyjną, w związku z czym nie było możliwe udzielenie żądanych informacji. W wymienionej na wstępie skardze (która wpłynęła do Spółki 22 lipca 2019 r.) Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności, orzeczenie o charakterze tej bezczynności pod kątem rażącego naruszenia prawa oraz nakazanie rozpoznania wniosku, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca podkreśliła, że nie może ulegać wątpliwości, że Spółka jako podmiot leczniczy działający w oparciu o kontrakt z Narodowym Funduszem Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. Nie ulega też wątpliwości, że żądane informacje jako dotyczące wykonywania tego kontraktu oraz obowiązków wynikających z prawa powszechnie obowiązującego to informacje publiczne – dotyczą wykonywania zadań publicznych przez podmiot finansowany ze środków publicznych. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, że adresy email, na które został przesłany wniosek o informację publiczną w jej praktyce służyły do kontaktu pacjentom. Ponadto, wiadomość zawierająca wniosek nie była widoczna w skrzynce odbiorczej poczty elektronicznej Spółki. Dlatego też przedmiotową wiadomość pracownicy obsługujący skrzynkę mailową, których zadaniem był kontrakt z pacjentami, odszukali dopiero 22 lipca 2019 r. tj. po otrzymaniu przez Prezesa Zarządu Spółki skargi na bezczynność. W dniu 24 lipca 2019 r. żądane informacje zostały udostępnione. Spółka podkreśliła, że aby można było uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało wszczęte, wniosek w tym przedmiocie musi dotrzeć do adresata. Tylko wtedy powstaje po stronie adresata wniosku obowiązek jego rozpatrzenia. Obowiązek wykazania, że wniosek został doręczony obciąża wnioskodawcę. Spółka wskazała też, że Stowarzyszenie przed złożeniem skargi nie wyczerpało przysługujących mu środków zaskarżenia. Ponadto, informacja, której wniosek dotyczył została udzielona, a zatem postępowanie jest bezzasadne. W replice na złożoną odpowiedź na skargę Stowarzyszenie podniosło, że w świetle regulacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") brak jest podstaw do zasądzenia kosztów na rzecz organu. Nie ma też konieczności poprzedzania skargi jakimkolwiek środkiem zaskarżenia. Spółka wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowany jest pogląd o odpowiedzialności podmiotu zobowiązanego za właściwą obsługę poczty elektronicznej. Oznacza to, że Spółka otrzymała wniosek w dacie jego wpływu na jej konto pocztowe, a nie w momencie jego odczytania, tym samym upłynął ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi może być m. in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a zatem dotyczących obowiązku wydania przez organ decyzji administracyjnej, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 20 18 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wynika z brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając tego rodzaju skargę tj. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie natomiast skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a. Kryterium sprawowanej przez sąd kontroli to zgodność z prawem, na co wskazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.). Zaznaczenia nadto wymaga, że do skarg na bezczynność dotyczącą kwestii informacji publicznej zastosowanie mają także regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które wskazują tak podmiotowe, jak i przedmiotowe granice stosowania tego aktu. I tak, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Okolicznością niekwestionowaną w skardze było to, że A. sp. z o.o. należy zaliczyć do powyższej kategorii podmiotów. Stwierdzenie to uzasadnione jest faktem, że Spółka świadczy usługi lecznicze w oparciu o kontrakt zawarty z Narodowym Funduszem Zdrowia. Bez wątpienia zatem dysponuje w określonym zakresie majątkiem publicznym. Nie było także sporne pomiędzy stronami, że dane, o które ubiegało się Stowarzyszenie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Wedle tego przepisu, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis ten należy czytać z uwzględnieniem brzmienia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, według którego, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", przez którą należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące [np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 25.10.2016 r. I OSK 469/15]. Treść wniosku w niniejszej sprawie wskazuje, że dotyczy on bez wątpienia informacji o podmiocie, do którego jest kierowany tj. przedmiotu jego działalności. Przesądziwszy spełnienie przesłanek tak podmiotowych, jak i przedmiotowych zastosowania u.d.i.p. należy przejść do dalszych kwestii. Odpowiadając w tym miejscu na zarzut Spółki, że skarżące Stowarzyszenie nie wyczerpało przysługujących mu środków zaskarżenia, a zatem jego skarga podlega odrzuceniu należy wskazać, że pogląd ten jest nieuzasadniony. Wedle bowiem art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. To zatem regulacja ustawowa winna przewidywać określony środek zaskarżenia. Tymczasem, w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak mowy o powyższym. Z kolei, przewidziane w art. 37 K.p.a. ponaglenie - będące środkiem, którego wniesienie winno zasadniczo poprzedzać skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 53 § 3 P.p.s.a.) - nie może mieć zastosowania na gruncie spraw unormowanych we wskazanej u.d.i.p. Odsyła ona bowiem do regulacji K.p.a. tylko w bardzo ograniczonym zakresie tj. dotyczącym sytuacji, kiedy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wydaje decyzję o odmowie takiego udostepnienia z przyczyn przewidzianych w ustawie. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (np. wyroki NSA z 7.06.2019 r. I OSK 2830/18, z 19.07.2019 r. I OSK 322/18). Przechodząc do oceny, czy w niniejszej sprawie można skutecznie zarzucić Spółce bezczynność należy powołać art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Udostępnienie to – w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że termin ten nie został w niej dotrzymany. Wniosek Stowarzyszenia skierowany został bowiem drogą elektroniczną w dniu 7 maja 2019 r., natomiast odpowiedzi udzielono dopiero w piśmie z dnia 24 lipca 2019 r., a zatem z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem. W piśmie tym Spółka podniosła, że nie otrzymała powyższego wniosku ani w drodze elektronicznej ani też pocztą tradycyjną. Następnie, w odpowiedzi na skargę Spółka zwróciła uwagę, że adresy poczty elektronicznej, na które został skierowany przedmiotowy wniosek służyły jedynie do kontaktu pacjentom. Ponadto, wiadomość zawierająca wniosek nie była widoczna w skrzynce odbiorczej poczty elektronicznej. O złożeniu wniosku uzyskała zaś wiedzę dopiero w związku ze skargą na jej bezczynność. Spółka podkreśliła, że termin na ustosunkowanie się do wniosku winien biec dopiero od dnia jego otrzymania przez adresata. Odnosząc się do powyższej kwestii stwierdzić należy, że faktycznie bieg terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien rozpocząć się od doręczenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Orzecznictwo sądowe przesądziło jednak, z czym Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni się zgadza, że w związku z tym, iż wniosek taki może zostać złożony także w formie elektronicznej, rolą organu (bądź innego podmiotu, który do udostępniania informacji publicznej jest zobligowany) jest takie skonfigurowanie poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz zorganizowanie obsługi technicznej takiej poczty w sposób, który zapewni bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań. Podanie zaś do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej należy traktować jako zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. W przeciwnym przypadku mielibyśmy bowiem do czynienia z iluzorycznym dostępem do informacji publicznej, bowiem uzależnionym od woli podmiotu zobowiązanego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Skutki zatem wszelkich trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez takie podmioty oficjalnych systemów służących do komunikacji z nimi nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania korespondencji skierowanej drogą elektroniczną na taki oficjalny adres podmiotu ponosi właśnie ten podmiot (tak: wyroki NSA z 14.04.2017 r. I OSK 2188/16, z 1.03.2019 r. I OSK 708/17 i powołane w nich orzeczenia). W świetle powyższego uzasadnionym jest przyjęcie, że Spółka otrzymała wniosek o udostępnienie informacji publicznej dnia 7 maja 2019 r., a zatem miała obowiązek udzielić na niego odpowiedzi do dnia 21 maja 2019r., tymczasem uczyniła to dopiero 24 lipca 2019 r. W takich okolicznościach brak – wbrew twierdzeniu Spółki – podstaw do umorzenia postępowania, a to z uwagi na brzmienie art. 149 § 1 P.p.s.a. W pkt 1 przewiduje on mianowicie zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie jakiegoś aktu, interpretacji lub też do dokonania określonych czynności. Dotyczy to sytuacji, kiedy w dniu orzekania przez sąd wniosek strony o informację publiczną nie został rozpatrzony. Natomiast, kiedy organ do wniosku tego odniósł się udzielając na niego pełnej odpowiedzi, aczkolwiek nastąpiło to już po upływie ustawowego terminu w tym zakresie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lecz jeszcze przed dniem orzekania, sąd zobligowany jest do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Taką właśnie treść nosi pkt I niniejszego wyroku. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność uczyniło zatem zbędnym konieczność orzeczenia o zobowiązaniu Spółki do rozpoznania żądania strony skarżącej. Nie można bowiem nakazywać podmiotowi zobowiązanemu, aby udostępnił informację publiczną w sytuacji, gdy już to uczynił. Równocześnie, do czego zobowiązuje z kolei brzmienie art. 149 § 1a u.d.i.p., Sąd zawarł w pkt II wyroku stwierdzenie, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Owe rażące naruszenie zachodzi wówczas, gdy organowi można postawić zarzut działania celowo opieszałego, lekceważącego czy nacechowanego niedbalstwem. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, miał na uwadze, że brak terminowego udostępnienia informacji publicznej nie wynikał ze złej woli Spółki, która nie zakwestionowała w ogóle swojego obowiązku w tym zakresie, a jedynie z nieprawidłowego skonfigurowania swojej poczty elektronicznej. Ponadto, niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy odnośnie do złożenia przedmiotowego wniosku, Spółka udzieliła żądanej od niej informacji. Okoliczności sprawy nie pozwoliły zatem na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania orzeczono natomiast (pkt III wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Składają się na nie wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata strony skarżącej (480 zł, co wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz. U. poz. 1800 ze zm.).