II SAB/Kr 40/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej samowoli budowlanej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie znak ROiK.II.5160.193.2021.MOC; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki dopuścił się bezczynności w sprawie znak ROiK.II.5160.193.2021.MOC; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w zakresie żądania nałożenia grzywny; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 6 stycznia 2025r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w postępowaniu wznowieniowym w sprawie znak ROiK.II.5160.193.2021.MOC dotyczącym decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę. W skardze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przeprowadzenia ponownego postępowania z udziałem stron i wydania w sprawie decyzji, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga na bezczynność nie zawierała uzasadnienia, a jedynie informację , że skargę poprzedziła skarga ( ponaglenie) do MWINB w Krakowie. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wniósł o oddalenie skargi w całości podnosząc, iż w sprawie której skarga dotyczy w dniu 6 lutego 2025r. wydana została decyzja merytoryczna kończąca postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno–technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w postępowaniu wznowieniowym w sprawie znak ROiK.II.5160.193.2021.MOC dotyczącym decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżący dopełnił tego wymogu, kierując do organu ponaglenie ( nazwane skargą) w dniu 5 stycznia 2025 r., tj. przed wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 144 k.p.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/24, po rozpoznaniu skargi K. K. stwierdził już bezczynność organu w przedmiotowej sprawie i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do rozpoznania sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Oceniając zatem ponowną skargę na bezczynność na w/w postępowanie administracyjne Sąd w niniejszym postępowaniu oceniać może jedynie działania organu po dacie powołanego wyżej wyroku z dnia 6 czerwca 2024r. Postępowanie wzowieniowe rozpoczęło się w dniu 18 lutego 2022 r., kiedy to skarżonego organu wpłynął wniosek z dnia 17 lutego 2022r. K. K. o uchylenie decyzji ostatecznej kończącej postępowanie w sprawie budowy przy ulicy P. . decyzji PINB nr 1386/2021 z dnia 21 grudnia 2021 r. kończącej postępowanie administracyjne oraz o wznowienia postępowania (...). W dniu 23 maja 2024r. PINB w Krakowie wydał decyzję, którą rozpatrując przesłankę określoną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził że decyzja PINB nr 1386/2021, z dnia 21 grudnia 2021r., znak: ROiK.II.5160.193.2021.MOC, została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie stwierdzając, iż uchylenie tej decyzji jest niemożliwe, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Natomiast rozpatrując przesłankę określoną art. 145 § 1 pkt 5 Kpa odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji PINB. Od powyższej decyzji PINB wniesione zostało odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego WINB w Krakowie wydał decyzję nr 406/2024 z dnia 2 września 2024 r., znak: WOB.7721.184.2024.KJAS którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji, wskazując m.in. iż jakkolwiek w części uzasadnienie organu powiatowego odpowiada prawu, tak skarżona decyzja musiała zostać uchylona przez organ odwoławczy. PINB prowadząc ponownie niniejsze postępowanie wznowieniowe ustali aktualny stan faktyczny dot. budynku (oficyny) zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki nr [...] obr. [...] P. przy ul. P. w K. i dokona subsumcji aktualnych przepisów prawa. Koniecznym do weryfikacji pozostaje ewentualna zmiana sposobu użytkowania budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania i weryfikacji zasadności wydania decyzji na podstawie art. 51 Pr. bud w odniesieniu do przedmiotowego budynku w aktualnym stanie faktycznym. Niezbędne w tym zakresie pozostaje poddanie weryfikacji zgodności z zapisami aktualnego mpzp przedmiotowego budynku na dzień wydawania "nowej" decyzji w postępowaniu wznowieniowym; a także konieczne do powtórzenia jest przesłuchanie P. A. P., po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania, celem wyciągnięcia wniosków z prawidłowo przeprowadzonego dowodu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki ponownie rozpatrując niniejszą sprawę wziął pod uwagę wskazania zawarte w ww. decyzji WINB, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i w dniu 6 lutego 2025r. wydał decyzję merytoryczną w sprawie znak RPA.5141.4.2024.MMA w której na podstawie z art. 151 § 2, art. 146 § 2, art. 145 §1 pkt 4, art. 151 § 1pkt 1 i art. 145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego orzekł co następuje: "1. rozpatrując przesłankę określoną art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki nr 1386/2021, z dnia 21.12.2021 r., znak: ROiK.II.5160.193.2021.MOC, została wydana z naruszeniem prawa. Uchylenie tej decyzji jest niemożliwe, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. 2. rozpatrując przesłankę określoną art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki nr 1386/2021, z dnia 21.12.2021 r., znak: ROiK.II.5160.193.2021.MOC, z powodu braku podstawy do jej uchylenia". W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten (wyżej opisana decyzja) została wydana po wniesieniu skargi do Sądu (6.01.2025r.), ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności – pkt I sentencji wyroku. Sąd jednocześnie stwierdza, że organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani terminie wskazanym przez wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SAB/Kr 92/24 ( pkt II wyroku). Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16 zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Decyzja organu została bowiem wydana po ośmiu miesiącach od stwierdzenia bezczynności w sprawie przez WSA w Krakowie rozpoznającym pierwszą skargę na bezczynność w tej sprawie, w którym to wyroku Sąd stwierdził bezczynność i nakazał rozpoznanie sprawy w terminie jednego miesiąca. Jakkolwiek organ przeprowadzał w tym czasie uzupełniające postępowanie dowodowe to czasokres trwania tego etapu postępowania dalece odbiega od terminów na załatwienie sprawy określonych przez K.p.a. Zważywszy, że cale postępowanie wznowieniowe trwa już trzy lata , a wydawane w sprawie decyzje były uchylane na skutek kontroli w administracyjnym i sądowoadministracyjnym trybie, oraz fakt przekroczenie miesięcznego terminu zakreślonego przez Sąd rozpoznający pierwotna skargę na bezczynność, to tym bardziej organ winien znać już sprawę i dążyć do jej sprawnego i szybkiego zakończenia. Tymczasem oceniany okres postępowania znów zajął organowi osiem miesięcy, co w ocenie Sądu, nosi znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku. Odnośnie oddalenia wniosku o nałożenie na organ grzywny to po pierwsze, instytucja ta ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie żądana decyzja została już przez organ wydana. Po drugie, skarżący nie uzasadnił wniosku o nałożenie grzywny w żaden sposób. Stąd też w tym zakresie skargę oddalono. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.