II SAB/Kr 403/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi "M" Spółki z o.o w K. w przedmiocie bezczynności Prezydenta Miasta w sprawie z wniosku z dnia 14 czerwca 2011 r. I. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej "M" Spółki z o.o w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do czterech budynków) z usługami w parterze, garażami, naziemnymi miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi (w miejsce istniejących budynków) na działkach nr nr [....] (część) obr. [....] wraz z wjazdami, infrastrukturą techniczną i przebudową kolektora ogólnospławnego na działkach nr nr [....] przy ul. [....] w K. i w konsekwencji brak rozpoznania sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w dniu 14 czerwca 2011 r. inwestor spółka [....] wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla powyżej opisanego zamierzenia. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Wskutek odwołania inwestora powyższa decyzja została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 13 lutego 2013 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego. Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie i po jego rozpatrzeniu SKO w K. decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskutek skargi inwestora WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1226/13 uchylił decyzję SKO w K. z dnia 3 lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 13 lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. akta sprawy wraz z uzasadnieniem wyroku przekazało Prezydentowi Miasta K. w dniu 10 kwietnia 2014 r. W dniu 28 lipca 2014 r. strona złożyła zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta K. sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 § 3 K.p.a. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. SKO w K. uznało zażalenie za zasadne stwierdzając jednocześnie, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa. Strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczy się już łącznie ponad 3 lata. Już sam upływ powyższego okresu i jednocześnie brak ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy winien determinować organ do podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania dalszej zwłoki w prowadzeniu sprawy. Pomimo, że akta sprawy wraz z uzasadnieniem wyroku WSA w Krakowie zostały przekazane do organu I instancji już w dniu 10 kwietnia 2014 r., to pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero po złożeniu przez stronę zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1226/13 organ został zobowiązany do przeprowadzenia analizy natężenia ruchu w obszarze analizowanym, a o uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. organ zwrócił się dopiero w dniu 29 lipca 2014 r. Analiza urbanistyczno – architektoniczna została natomiast zlecona dopiero w dniu 24 września 2014 r. tj. po upływie prawie 6 miesięcy od otrzymania akt przez organ I instancji. Powyższy sposób prowadzenia sprawy nie może zasługiwać na aprobatę. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że od dnia 11 kwietnia 2014 r. do dnia 30 maja 2014 r. w sprawie nie zostały podjęte pisemne czynności z uwagi na jej skomplikowany charakter. Organ związany wyrokiem WSA w Krakowie zobligowany był do przeprowadzenia postępowania niemal od początku. Po wnikliwym zapoznaniu się z wyrokiem sądu ustalono, że zostanie wykonana analiza urbanistyczno – architektoniczna z uwzględnieniem zakreślonego obszaru analizowanego. Jednakże z uwagi na fakt, że główny specjalista wskazany do sporządzenia analizy przebywał na zwolnieniu lekarskim i na urlopie oraz opiece do sporządzenia analizy przystąpił dopiero w dniu 16 czerwca 2014 r. Przedmiotowe postępowanie od złożenia wniosku w dniu 14 czerwca 2011 r. do 8 lipca 2014 r. prowadzone było przez inspektora z referatu ustalania warunków zabudowy. W związku z reorganizacją wydziału w dniu 8 lipca 2014 r. akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do referatu ustalenia warunków zabudowy równocześnie z blisko 50-cioma innymi sprawami. W dniu 14 lipca 2014 r. kierownik referatu przekazał do prowadzenia przedmiotowe akta sprawy nowemu pracownikowi wraz z dziesięcioma innymi postępowaniami wymagającymi kompleksowej weryfikacji i podjęcia czynności służbowych. Do analizy i rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przystąpiono niezwłocznie. Organ przedstawił przebieg czynności podjętych w sprawie od dnia 28 lipca 2014 r. Organ podkreślił, że w dniu 27 października 2014 r. – z zachowaniem terminu wyznaczonego postanowieniem SKO z dnia 29 sierpnia 2014 r. – została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "P.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego artykułu. Na podstawie więc tego przepisu skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 – 3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że [....] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. pismem z dnia 28 lipca 2014 r. złożyła zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Organ ten postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. uznał zażalenie za zasadne. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostateczne wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonych przepisów wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach K.p.a., przewidziane dla załatwiania spraw. Przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu administracji publicznej, sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi. W tym miejscu wskazać, należy, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 października 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym mając na uwadze merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie w tym przedmiocie decyzji przed wydaniem wyroku, niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności w tejże sprawie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (pkt II wyroku). Jednakże wydanie decyzji po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu z obowiązku orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu w kontekście art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też, że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13). Przechodząc zatem do oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązku wnikliwego i szybkiego podejmowania działań, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 353/11). W rozpoznawanej sprawie inwestor [....] Spółka z.o.o. pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. wniosła o ustalenie warunków zabudowy. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzja ta została uchylona przez SKO w K. decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 13 lutego 2013 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy, a SKO w K. decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r. uchylił decyzję SKO w K. z dnia 3 lipca 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 13 lutego 2013 r., a także przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Akta sprawy wraz z uzasadnieniem wskazanego powyżej wyroku przekazane zostały Prezydentowi Miasta K. w dniu 10 kwietnia 2014 r. [....] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. pismem z dnia 28 lipca 2014 r. złożyła zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Organ ten postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. uznał zażalenie za zasadne. Dopiero w dniu 27 października 2014 r. (już po wniesieniu skargi) Prezydent Miasta K. wydał decyzję kończącą postępowanie w tej instancji. Przedstawiona chronologia zdarzeń zmusza do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto mając na względzie treść art. 35 § 3 K.p.a. sprawa strony skarżącej po powrocie akt sprawy do Prezydenta Miasta K. (10 kwietnia 2014 r.) powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana dopiero w dniu 27 października 2014 r., czyli po upływie 5 miesięcy od przekazania akt sprawy organowi I instancji. Przy tym organ nie zawiadomił stron stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Argumentacja organu co do trudności kadrowych, a nadto nadmiaru obowiązków nakładanych na organ nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności w rozpatrywaniu sprawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały wydane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu (por. wyrok WSA: w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 109/14, w Bydgoszczy z dnia 28 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 64/14, w Krakowie z dnia 6 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 242/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ w sposób oczywisty i nieuzasadniony uchybił obowiązkowi zachowania podstawowych terminów załatwienia sprawy, prowadząc ponownie postępowanie po wyroku uchylającym decyzje. Strona ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia sprawy w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego niezależnie od stopnia skomplikowania sprawy. Problemy organizacyjne organu nie mogą powodować negatywnych skutków dla stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż Prezydent Miasta K. pozostawał w bezczynności, która miała charakter rażący. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W pkt III wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.