II SAB/Kr 41/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie w udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 grudnia 2020 r. I. zobowiązuje Burmistrza [...] do wydania aktu albo do dokonania czynności w sprawie wniosku M. L. z dnia 20 grudnia 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego M. L. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. L. wniósł w dniu 14 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza P. – Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia 20 grudnia 2020 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji w terminie. Wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 20 grudnia 2020 r. zwrócił się do ww. organu z wnioskiem w sprawie przekazania kopii zgłoszenia do odpowiednich instytucji (Starostwo, konserwator zabytków) inwestycji polegającej na montażu okien dachowych na budynku Urzędu Miejskiego. Organ nie udzielił odpowiedzi. Skarżący nadmienił, że zaniechania Burmistrza P. – Z. w realizacji wniosków o informację publiczną mają charakter notoryczny. W odpowiedzi na skargę (która dotyczyła również czterech innych wniosków składanych przez skarżącego) Burmistrz P. – Z. wniósł o oddalenie skargi w całości, względnie w części i w tym zakresie orzeczenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie ustosunkował się do wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2020 r. Odnosząc się ogólnie do zarzutów skargi wyjaśnił natomiast, że Urząd Miejski w P. Z. jest małą jednostką, o niewielkiej liczbie pracowników, przy czym zdecydowana ilość stanowisk, są to stanowiska samodzielne. Przygotowywanie w takich warunkach materiałów do udzielenia informacji publicznych w sytuacji, w których do urzędu wpływają bardzo duże - jak na tą właśnie ilość pracowników - liczby takich wniosków, musi się odbywać w warunkach niedezorganizujących pracy. Niestety w przypadku kierowania olbrzymiej liczby wniosków w tym trybie, pracownicy nie są w stanie sprostać takiej ilości wniosków w ustawowych terminach bez szkody dla wykonywania swoich czynności. Organ nadmienił, że skarżący, jako radny, a także inni radni zgromadzeni w klubie radnych [...] i będących adwersarzami Burmistrza, będący członkami komisji rady w tym Komisji Rewizyjnej, mają dostęp do niemal wszystkich informacji jakich żądają także w trybie dostępu do informacji publicznej. O te same informacje występują w różnych formach i w różnych charakterze, co dodatkowo dezorganizuje pracę pracowników urzędu. Na przestrzeni dwóch lat wzrosła liczba wniosków o udostępnienie informacji publicznej, przy czym zdecydowana większość wniosków pochodzi od radnych tego jednego klubu radnych. Zakres żądanych informacji najczęściej wiąże się z żądaniem udostępnienia dużej ilości dokumentów i koniecznością ich kopiowania, a także żmudnym procesem ich wyszukiwania, co bardzo angażuje pracowników. Dochodziło do sytuacji, w których pracownicy poświęcać musieli całe dnie pracy tylko i wyłącznie na przygotowywanie dokumentacji dla radnych w ramach wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zakres żądanych przez radnych informacji (np. wszystkie faktury dotyczące wydatków gminy na przestrzeni kilku lat) często wyklucza możliwość udostępniania informacji w żądanej formie z uwagi na czasochłonność i kosztowność czynności jakie trzeba by wykonać. Zdaniem organu, radni uczestniczą w procesie zarządzania gminą i mają wystarczający zakres informacji z bieżących przekazów ustnych podczas posiedzeń wewnętrznych organów, jak też w przedkładanych dokumentach. Odpowiedzi na wiele pytań, jakie zawierane są we wnioskach, radni uzyskać mogą w drodze interpelacji i zapytań do Burmistrza kierowanych w ramach działalności Rady Miejskiej na sesjach lub działalność międzysesyjnej. Dlatego też składanie kolejnych wniosków przez tych samych radnych nosi znamiona celowego dezorganizowania działania urzędu przez przeciwników politycznych i nadużycia w ten sposób prawa, które nie może być chronione. Świadczą o tym liczby wniosków, jakie kierowane są do Urzędu przez radnych - w 2020 r. 93, a w 2021 r. 91. Jest to zdecydowana większość wszystkich wpływających do Urzędu wniosków w tym trybie. Biorąc pod uwagę tą ilość mogło się zdarzyć, że niektóre wnioski zostały rozpoznane po terminie, bądź - w sytuacji wyjątkowego ich nagromadzenia - pominięte w rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd uznał legitymację M. L. do zainicjowania sprawy w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Wniosek z dnia 20 grudnia 2020 r. został podpisany przez M. L. jako Przewodniczącego Klubu Radnych [...]. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021 r., poz. 1371) radni mogą tworzyć kluby radnych. Kluby są formą organizowania się radnych i jako takie nie posiadają podmiotowości administracyjnoprawnej (por. postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z 11 października 2013 r., II SA/Ol 713/13, w Szczecinie z 18 grudnia 2015 r., II SA/Sz 1375/15, w Rzeszowie z 7 marca 2017 r., II SA/Rz 122/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze podkreśla się, że klub działa tylko w strukturze wewnętrznej organu stanowiącego (w przedmiotowej sprawie - rady gminy) i nie może podejmować działań na zewnątrz (M. Augustyńska, "Prawa i obowiązki radnego jednostki samorządu terytorialnego", Warszawa 2014, s. 117). Skoro Klub Radnych [...] nie posiada zdolności sądowej, to nie mógł zainicjować skutecznie postępowania przed sądem administracyjnym. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. dalej jako "u.d.i.p.") prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, co należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zarówno wniosek, jak i skargę złożyła ta sama osoba. Natomiast okoliczność, że skarżący nawiązywał przy tym do zrzeszenia radnych któremu przewodniczy, nie może skutkować ograniczeniem prawa do sądu. W związku z powyższym Sąd uznał, że M. L. działał w tej sprawie w imieniu własnym. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). W razie uznania żądanej informacji za publiczną, organ zobowiązany jest informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.ip. nie znajdują zastosowania. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także takiej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia, w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej skargą niezbędne będzie więc rozważanie następujących kwestii: czy Burmistrz P. - Z. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, czy informacje, o które wnioskował skarżący, stanowią informację publiczną, a jeśli tak, to czy organ prawidłowo załatwił sprawę ww. wniosku skarżącego. Zapewnienia dostępu do informacji publicznej można skutecznie żądać tylko od takiego podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępnienia ww. informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej adresatami obowiązku udostępnienia takiej informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 tej ustawy. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym ich organy wykonawcze, jakimi w szczególności są: wójtowe (burmistrzowie, prezydenci miast). Zaznaczyć wypada, że powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu między stronami. Nie ulega również wątpliwości, że objęte wnioskiem żądanie dotyczyło materii stanowiącej informację publiczną. Przedmiotem zapytania było bowiem doręczenie kopii zgłoszenia do instytucji takich jak Starostwo, czy konserwator zabytków inwestycji polegającej na montażu okien dachowych na budynku Urzędu Miejskiego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definiuje informację publiczną jako "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in.: informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – w tym o ich: przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c) oraz majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f) – informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. a i lit. b), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. d i e), danych publicznych w tym m.in. informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. d) a także informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz o pomocy publicznej (pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Tym samym żądane przez skarżącego informacje, dotyczące ogólnie mówiąc dochowania przez organ wymogów prawnych związanych z zarządzaniem mieniem samorządowym i z wydatkowaniem środków publicznych, w ocenie Sądu, mieściły się w ramach pojęcia informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do wniosku z dnia 20 grudnia 2020 r, skupiając się na wyjaśnieniach dotyczących pozostałych czterech wniosków objętych tą samą skargą (sprawy z poszczególnych wniosków na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 maja 2022 r. zostały rozłączone i zarejestrowane pod innymi sygnaturami). Wobec niezajęcia przez organ stanowiska w sprawie, należało dać wiarę skarżącemu, że odpowiedź nie została udzielona. Taki stan rzeczy pozwala na przypisanie organowi bezczynności w załatwieniu wniosku. Z uwagi na fakt, że do dnia wyrokowania wniosek nie został załatwiony w sposób przewidziany prawem konieczne stało się zobowiązanie organu do dokonania czynności lub wydania aktu w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Wprawdzie organ nie udostępnił żądanej informacji jednak zważywszy na ilość wniosków o informację publiczną kierowanych do organu przez skarżącego można założyć, że brak udzielenia odpowiedzi wynikał raczej z przeoczenia niż celowego działania organu i jego złej woli. Za słusznością takiego stanowiska przemawia fakt, że - jak wynika z odpowiedzi na skargę - organ co do zasady podejmuje czynności zmierzające do załatwienia wniosków skarżącego. Ponadto Sąd zważył, że skarga na bezczynność została wniesiona po upływie kilkunastu miesięcy od daty złożenia wniosku, wcześniej skarżący nie podejmował żadnych działań zwalczających bezczynność organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu sądowego od skargi.