II SAB/Kr 430/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącemu K. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z 30 listopada 2018 r. (data wpływu: 3 grudnia 2018 r.) zatytułowanym "skarga" K. K. reprezentowany przez radcę prawnego A. K. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 16 lipca 2018 r. nr [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla inwestora firma A pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego pawilony stacji paliw płynnych. W dniu 24 września 2019 r. K. K., po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody w sprawie jw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, załączając jednocześnie pismo z dnia 23 października 2019 r. skierowane do K. K. (na ręce pełnomocnika). W ww. piśmie organ wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 16 lipca 2018 r. nr [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej jako p.p.s.a.). Natomiast jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Granice tej właściwości sprecyzowane zostały w art. 3 § 2-3 oraz art. 4 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w przepisach K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący w piśmie z dnia 30 listopada 2018 r. wyraźnie domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z urzędu. Analiza treści omawianego pisma jednoznacznie przemawia za stwierdzeniem, że skarżący – który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją – nie odwoływał się swojej argumentacji do przysługującego mu interesu prawnego w sprawie. Wręcz przeciwnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, sformułował żądanie jednoznacznie i w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Potwierdzeniem tego jest uzasadnienie skargi z 30 listopada 2018 r., w której pełnomocnik pisze: "Należy wyjaśnić, że mój Mocodawca jest uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi powszechnej w zakresie stwierdzenia decyzji ostatecznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w doktrynie prawa administracyjnego. Jak słusznie wywodzi dr R. K. "Wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji może nastąpić (...) 5) wskutek wniesienia przez osobę trzecią skargi powszechnej w trybie art. 235 K.p.a." Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest więc bezczynność organu, który – w odpowiedzi na skargę skarżącego – nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy w związku z tym wyjaśnić, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. rozróżnia sytuację wszczęcia przez organ postępowania z urzędu od wszczęcia postępowania na żądanie strony. Zasada ta odnosi się także do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o czym stanowi art. 157 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy do stwierdzenie nieważności organ wyższego stopnia wszczyna postępowanie w tej sprawie na żądanie strony lub z urzędu. W konsekwencji należy tym samym wyraźnie rozróżnić sytuację wystąpienia do organu o wszczęcie postępowania na wniosek strony, od skierowanego do organu wniosku o podjęcie przez ten organ samodzielnej inicjatywy we wszczęciu postępowania z urzędu. W tej drugiej sytuacji, jeżeli organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie jest zobligowany do wydania postanowienia o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania, ani tym bardziej decyzji administracyjnej. Prezentowane stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2265/17, wskazując, że sądowej kontroli nie podlega brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań. Rację ma skarżący, że w doktrynie prezentowany jest pogląd, że skarga osoby trzeciej, o ile nie jest podstawą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zostaje rozpatrzona w trybie skarg i wniosków (tak: Jaśkowska Małgorzata. Art. 157. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Należy wobec powyższego przypomnieć, że skarga, która została w tym trybie wniesiona, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądoadministracyjnym panuje niekwestionowany pogląd, w pełni akceptowany również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 1 lutego 2007 r., sygn. I OSK 395/06, postanowienie WSA w Lublinie z 31 grudnia 2007 r., sygn. III SA/Lu 586/07, postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., sygn. III SA/Wa 948/06, postanowienie WSA w Opolu z 10 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Op 551/07, postanowienie NSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1578/10). W przedmiotowej sprawie K. K. nie wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ulega wątpliwości, że skierowane do Wojewody pismo z dnia 30 listopada 2018 r. w oczywisty sposób zmierzało jedynie do zasygnalizowania istniejącej w ocenie skarżącego potrzeby wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. To jednak organ wyższej instancji, jako posiadający kompetencję do wszczęcia z urzędu tego rodzaju postępowania, był władny zdecydować, czy taką inicjatywę podjąć, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaniechanie ustosunkowania się do pisma skarżącego z 30 listopada 2018 r. nie było bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., która może być kwestionowana w drodze skargi na bezczynność organu. Taki stan rzeczy skutkuje koniecznością odrzucenia skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.