II OSK 2265/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P., A. P.-U., A.P., S. P.-O., O.M.P., I. P.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 737/16 w sprawie ze skargi .P., A. P.-U., A.P., S. P.-O., O.M.P., I. P.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej A. w [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 737/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P., A. P.-U., A.P., S. P.-O., S.M.P. i I. P.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] oraz umarzającą postępowanie organu I instancji. Zaskarżone decyzje dotyczyły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...], mocą której Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej B. w [...] pozwolenia na budowę instalacji gazowej wraz z przebudową instalacji ciepłej i zimnej wody oraz instalacji c.o. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr geodezyjnym [...], obręb [...], gmina [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.P., A. P.-U., A.P., S. P.-O., S.M.P. i I. P.-S., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej wskazano, że w ocenie skarżących kasacyjnie zasługuje ona na uwzględnienie z następujących powodów: 1. od samego początku Skarżący: działający w ich imieniu A.P. wskazywali, iż w niniejszej sprawie zachodzi nieważności postępowania, a tym samym spełnione są przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tę przesłankę całkowicie pominął Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, jak i WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dn. 21 kwietnia 2017 r. co oznacza, że organy, począwszy od Starosty [...] nie zbadały kwestii, czy T.S.: 1) był pełnomocnikiem Wspólnoty Mieszkaniowej B. w [...], 2) jakie były jego uprawnienia jako zarządcy przymusowego, uprawnionego do zarządu zwykłego, a nie przekraczania go, 3. błędne wykazywanie przez WSA w zaskarżonym wyroku, iż były podstawy wobec treści odwołania i skarg: podnoszonych tam uwag i zarzutów, iż zasadne jest odwoływanie się wobec kierowanego zarzutu przez skarżących do treści art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, 4. błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., a pominięcie i wskazywanie przez skarżących zasadności, iż należy odnieść się do zarzutu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., – decyzja Starosty i Wojewody była wydana z rażącym naruszeniem prawa, – nie wykazania przez T.S., czy jest "Pełnomocnikiem Wspólnoty Mieszkaniowej w [...]", jaki dokument to potwierdza i jaka jest treść tego dokumentu? – w wydanych decyzjach, iż zarządca przymusowy jest uprawniony do działania za zgodą sądu i/lub zgodą wszystkich współwłaścicieli 5. pominięcie przez Starostę [...], iż T.S. nie był "pełnomocnikiem Wspólnoty Mieszkaniowej w [...]" stanowi, iż 1. od początku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, 2. Od początku wykazywali to skarżący, 3. A co zostało całkowicie pominięte przez zaskarżony wyrok WSA w Warszawie, a tym samym naruszono zasadę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc to pod uwagę nie było podstaw do umorzenia postępowania, które było bezskuteczne od samego początku. Stawiając powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 737/16. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Wspólnota Mieszkaniowa A. w [...], wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, co zdaje się umykać autorowi skargi kasacyjnej, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak zaistnienia wskazanej w tym przepisie przesłanki, lecz decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na nieposiadanie przymiotu strony przez podmioty, które wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej B. w [...] pozwolenia na budowę instalacji gazowej wraz z przebudową instalacji ciepłej i zimnej wody oraz instalacji c.o. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr geodezyjnym [...], obręb [...], gmina [...]. Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania poza zakresem badania, tak orzekającego w sprawie organu administracji, jak i Sądu I instancji pozostawały zagadnienia związane z oceną czy wskazana wyżej decyzja Starosty [...] z dnia [...] była zgodna z prawem, czy też obarczona była wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, w tym w szczególności czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jedynym przedmiotem ustaleń było zweryfikowanie czy podmiotom wnoszącym o stwierdzenie nieważności tej decyzji przysługiwał przymiot strony postępowania. Stąd też za oczywiście bezzasadny uznać należało zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem sprowadzał się on do zarzucenia sądowi naruszenia prawa poprzez zaakceptowanie braku zbadania, czy wniosek o wydanie kwestionowanego pozwolenia na budowę złożył podmiot uprawniony do reprezentowania inwestora oraz braku zbadania, czy w takiej sytuacji decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy okoliczności te nie były w ogóle przedmiotem kontroli Sądu I instancji, bowiem wiążą się z merytoryczną oceną czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] obarczona jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dokonanie, której to oceny byłoby możliwe dopiero po ewentualnym stwierdzeniu, iż wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło na wniosek podmiotów, którym przysługiwał przymiot bycia stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a jednocześnie było to niedopuszczalne na etapie badania, czy podmiotom inicjującym postępowanie nadzwyczajne przysługują prawa strony w tym postępowaniu. Co za tym idzie chybione były również wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej, które sprowadzały się wyłącznie do wykazywania, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu jej na wniosek osoby, która nie była uprawniona do reprezentowania inwestora, to jest Wspólnoty Mieszkaniowej B. w [...], a więc okoliczności, która nie stanowiła rozważań Sądu I instancji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ogóle nie podlega zaś sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 408/97, Monitor Podatkowy 1999/4/43). Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 1409, ze zm., dalej "Pr. bud."). Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 tej samej ustawy stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dalej przypomnieć trzeba o art. art. 27 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000, Nr 80, poz. 903 ze zm., dalej "u.w.l."), zgodnie z którym każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną. Nie uchybia to jednak przepisom art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1. Powołane w art. 27 zd. 2 u.w.l. przepisy dotyczą kompetencji zarządu wspólnoty mieszkaniowych. Tak więc art. 21 ust. 1 stanowi, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Wspólnocie mieszkaniowej przysługuje status strony w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, które mają związek z nieruchomością wspólną. Uznanie właściciela lokalu za stronę takiego postępowania jest wyjątkiem (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1996/16; z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 719/16; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 757/16; wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Oprócz tego to właścicielu lokalu ciąży obowiązek wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, a w konsekwencji tego, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość lokalową (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2383/10, dost. w CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że A.P., S. P.-O., I. P.-S., A. P.-U., M.P., A.P. oraz A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i B. Sp. z o.o. w likwidacji w upadłości układowej z siedzibą w [...] nie przysługiwał status strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. powyższe prawidłowo ustalił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a zaaprobował Sąd I instancji wskazując, że zakres planowanych robót polegających na wykonaniu instalacji gazowej wraz z przebudową instalacji ciepłej i zimnej wody oraz instalacji c.o. przesądza, iż lokale należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazali, że mają w powyższym postępowaniu własny, indywidualny interes prawny, odrębny od interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej B. w [...], której są członkami. Skarżący kasacyjnie w szczególności nie wykazali, że prace budowlane będą w jakikolwiek sposób oddziaływać na ich lokale, a swój interes prawny wyprowadzali wyłącznie z faktu bycia właścicielami poszczególnych wyodrębnionych lokali oraz udziału w częściach wspólnych budynku i nieruchomości gruntowej, co jak wykazano już wyżej jest niewystarczające dla przyznania im statusu stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego nieruchomości wspólnej oraz 23 lokali mieszkalnych, a nie stanowiących odrębny przedmiot własności ich lokali niemieszkalnych. Jak zaś wskazano powyżej, to na skarżących kasacyjnie ciążył obowiązek wykazania swego interesu prawnego. Wobec powyższego słusznie uznał Sąd I instancji, że skarżącym kasacyjnie nie przysługiwał status strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Co za tym idzie nietrafnym okazał się także zarzut kasacyjny naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., albowiem wobec ustalenia, iż podmiotom na których wniosek wszczęto postępowanie nieważnościowe nie służył przymiot strony tego postępowania brak było podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie przez organ administracji, co oznaczało konieczność zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może bowiem być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a., co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też ujawnił się już po wszczęciu postępowania, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a K.p.a. postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzją o umorzeniu postępowania (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13; z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 337/17, dost. CBOSA). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.