II SAB/Kr 473/19

Kraków, dnia 4 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Rady Miejskiej w N. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku dotyczącego niedopełnienia obowiązków urzędniczych przez burmistrza postanawia 1/ odrzucić skargę; 2/ zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi Pismem z dnia 4 listopada 2019 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Miejskiej w N. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku w sprawie niedopełnienia obowiązków urzędniczych i poświadczenie nieprawdy przez burmistrza Miasta i Gminy N.. Stwierdził, że Rada Miejska w N. nie udzieliła mu odpowiedzi na jego pismo z zarzutami dotyczącymi burmistrza. Do skargi zostało załączone pismo z dnia 19 lipca 2019 r. skierowane do Rady Miejskiej w N. dotyczące niedopełnienia obowiązków urzędniczych przez burmistrza. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniesiono, że uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia 11 października 2019 r. skarga została uznana za niezasadną z powodów tożsamych do wskazanych w protokole Komisji Skarg Wniosków i Petycji z dnia 30 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej - art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.). Jak stanowi art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast w myśl art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta kontrolą sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest bezczynność Rady Miejskiej w N. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku w sprawie niedopełnienia obowiązków urzędniczych i poświadczenie nieprawdy przez burmistrza N.. Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska w N. uchwałą z dnia 11 października 2019 r. nr [...] uznała skargę A. S. na działalność Burmistrza Miasta i Gminy N. za bezzasadną. Z treści skargi oraz pism znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący kwestionuje nienależyte wykonywanie zadań przez Burmistrza Miasta i Gminy N.. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określają przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga w tak określonym zakresie jest skargą wnoszoną do organów administracji w trybie przepisów Działu VIII K.p.a., ponieważ dotyczy niezadowolenia strony z załatwienia sprawy i nieprawidłowego działania organu, a także przewlekłego lub biurokratycznego załatwiania spraw (art. 227 K.p.a.). Z przepisów art. 221 § 1 i 2 K.p.a. wynika, że podmiotami, do których mogą być kierowane petycje, skargi i wnioski są wszystkie organy pozostające w strukturze organizacyjnej państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie reprezentowany jest pogląd, iż sprawach dotyczących postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII K.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 314/08, postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/10 postanowienie NSA z 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 125/16). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII K.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania skarg związanych z bezczynnością w sprawie nierozpatrzenia wniosku dotyczącego nienależytego wypełniania obowiązków przez Burmistrza Miasta i Gminy N., ponieważ w świetle powyższego należało uznać, że sprawy te nie mogą być poddane kontroli Sądu ani na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Należy wyjaśnić, że w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem, innym niż decyzja czy postanowienie, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Powyższe potwierdza ugruntowany pogląd, prezentowany w orzecznictwie, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, a więc skarg tzw. powszechnych wymienionych w art. 227 K.p.a., wniesionych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w tym dziale ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II K.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OZ 125/16). W konsekwencji w postępowaniu tym nie przysługuje również skarga na bezczynność organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2000 r. III SAB 108/99, LEX nr 48017 i z dnia 14 września 2004 r. OSK 642/0, LEX nr 160611). Zaznaczyć należy, że uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia 11 października 2019 r. nr [...] została podjęta również w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII K.p.a. Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że wskazana uchwała stanowi zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone przez radę miasta. Z uwagi na fakt, że zakres właściwości sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2-3 P.p.s.a. nie obejmuje postępowania skargowego z Działu VIII K.p.a., skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.