II SAB/Kr 85/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr./ WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi [ ] z siedzibą w K. na przewlekłość postępowania Wojewody [ ] w sprawie znak: [ ] skargę oddala Pismem z dnia 18 lutego 2014 r., złożonym za pośrednictwem organu 20 lutego 2014r., [.....] ) z siedzibą w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [.....] ,polegające na nierozpatrzeniu do dnia 23 stycznia 2014 r., sprawy o sygn. znak [.....] , dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [.....] z dnia 21 września 2009 r., znak [.....] , utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 2009 r. Nr [.....] , znak [.....] , a to w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2013 r., znak [.....] , uchylającą decyzję Wojewody [.....] z dnia 27 listopada 2013 r., znak [.....] i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżący [.....] domagał się wymierzenie Wojewodzie [.....] grzywny w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi [.....] wskazywał, że decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r, znak [.....] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [.....] z dnia 27 listopada 2012 r., znak [.....] - umarzającą wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [.....] z dnia 21 września 2009 r., znak [.....] ,utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 2009 r. Nr [.....] , znak [.....] ,zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [.....] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę , przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił komplet dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy zaraz po wydaniu decyzji (informacja ta została uzyskana przez siostry w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu zajmującym się przedmiotową sprawą). Tym samym już w styczniu 2013 r., czyli przeszło rok temu, akta sprawy zostały przesłane z powrotem do Wojewody [.....] . W piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r. (czyli po 6 miesiącach) Wojewoda [.....] poinformował [.....] , że akta zostały przekazane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sytuacja ta tym bardziej wydaje się niezrozumiała, że jak wspomniano powyżej, według informacji uzyskanych od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , akta zostały odesłane do organu zaraz po wydaniu decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 12 czerwca 2013r. [.....] zwrócił się do Wojewody [.....] o jak najszybsze wydanie decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Na powyższe skarżący nie uzyskał żadnej odpowiedzi, w związku z tym dnia 21 października 2013 r. złożył zażalenie na bezczynność Wojewody [.....] w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 stycznia 2014 r., znak [.....] , odmówił wyznaczenia Wojewodzie [.....] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, uzasadniając swe rozstrzygnięcie faktem poinformowania sióstr przez organ o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Z rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób się zgodzić. W niniejszym przypadku organ nie dołożył żadnych starań by uzyskać akta pozwalające mu na załatwienie sprawy w ustawowym terminie. Jeśli akta faktycznie zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a organ posiadał taką wiedzę, powinien był jak najszybciej zwrócić się do Sądu o wypożyczenie przedmiotowych akt, ewentualnie sporządzenie ich kopii w niezbędnym zakresie, czego nie uczynił. Powyższe akta konieczne były bowiem do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Niestety organ zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero po wniesieniu zażalenia na przewlekłość, czyli niemalże po upływie roku od wydania decyzji kasacyjnej. W konsekwencji Wojewoda [.....] dopiero decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r., znak [.....] , odmówił uchylenia decyzji Wojewody [.....] z dnia 21 września 2009 r., znak [.....] . W niniejszym przypadku występuje bezczynność organu, a co najmniej przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [.....]. W dalszej części skargi [.....] powołał uznane za istotne wypowiedzi orzecznictwa dotyczące bezczynności organu ( wyroki : WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1075/12; NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1362/10; WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt I SAB 287/03, LEX nr 156902). Akcentował przy tym, że w niniejszej sprawie organ nie podjął żadnych działań w celu wydania merytorycznej decyzji w ustawowym terminie, pomimo zgromadzenia w sprawie kompletnego materiału dowodowego. Takie działanie, bezpodstawnie przedłużające wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, powoduje rażącą przewlekłość postępowania. [.....] powoływał następnie pogląd orzecznictwa mający oddawać istotę przewlekłości w prowadzeniu sprawy, która jest różna od pozostawania w bezczynności ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn.akt: II SAB/Łd 2/12). Dodatkowo [.....] wskazywał na postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, w którym słusznie zwrócono uwagę na to, iż sam fakt wydania przez organ administracji decyzji kończącej przewlekle prowadzone postępowanie nie sanuje przewlekłego jego prowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym w szczególności, że -" Nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku gdy akt został przez organ wydany przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (...) Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (...) " W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekle prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. " [.....] podkreślał, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił w przytoczonym orzeczeniu, że przepis art. 149 p.p.s.a. wymaga odniesienia się do celu niedawnych zmian w prawie, a w szczególności do ostatnich zmian KPA, PPSA i uchwalenia ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny - "Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwiania spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę do organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa." W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.....] domagał się jej oddalenia. Uzasadniając powyższe Wojewoda [.....] przedstawiał okoliczności i chronologię działań podjętych w sprawie, wyjaśniając że: - Główny Urząd Nadzoru Budowlanego przy wydaniu oraz doręczeniu Wojewodzie [.....] decyzji z dnia 22 stycznia 2013 r., znak [.....] , na mocy której uchylił decyzję Wojewody [.....] z dnia 27 listopada 2013 r. znak [.....] , nie przekazał zwrotnie akt sprawy wobec toczącego się w GUNB postępowania z wniosku skarżącego [.....] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [.....] z dnia 21 września 2009 r., znak [.....] ; - akta te pismem GUNB z dnia 12 kwietnia 2013 r. przekazane zostały do WSA w Warszawie, w związku ze skargą [.....] na postanowienie GUNB z dnia 7 lutego 2013 r., znak [.....] ( dowód:kopa odpowiedzi na skargę GUNB ); - do Wojewody [.....] GUNB zwrócił zaledwie l plik akt przy piśmie z dnia 10 maja 2013 r. ( dowód: pismo z dnia 10 maja 2013 r.); - w dniu 13 czerwca 2013 r. Wojewoda [.....] zwrócił się do GUNB o przekazanie całości akt sprawy; - GUNB pismem z dnia 16 lipca 2013 r. przesłał Wojewodzie [.....] informację, że akta te znajdują się w WSA w Warszawie; - w związku z powyższym Wojewoda [.....] zwrócił się bezpośrednio do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy; - w odpowiedzi z dnia 14 sierpnia 2013 r. WSA w Warszawie poinformował o braku możliwości wypożyczenia akt ( dowód: pismo z dnia 14 sierpnia 2013 r., wpływ do UW 20 sierpnia 2013 r.); - kolejnym pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. Urząd Wojewódzki ponownie zwrócił się do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy; - WSA w Warszawie pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. ( wpływ do UW 17 grudnia .2013 r.) poinformował Wojewodę [.....] o braku możliwości wypożyczenia akt z uwagi na fakt, że akta w związku ze skargą [.....] przekazane zostały do NSA w Warszawie ( dowód: pismo WSA z dnia 12 grudnia 2013 r.); - pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. Wojewoda [.....] zwrócił się do NSA w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt sprawy; - NSA w Warszawie przy piśmie z dnia 2 stycznia 2014 r. ( wpływ 7 stycznia 2014 r. ) wypożyczył Wojewodzie [.....] akta na okres 30 dni . - Wojewoda [.....] w dniu 23 stycznia 2014 r. wydał w sprawie decyzję znak [.....] . Wskazując na powyższe okoliczności Wojewoda [.....] podnosił, że brak jest podstaw do zarzucenia mu przewlekłości w prowadzeniu sprawy. Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a.- " Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Zaistniałe w sprawie opóźnienie w załatwienia sprawy spowodowane było okolicznościami niezależnymi od organu odwoławczego, a związanymi z brakiem możliwości pozyskania akt sprawy wobec innych inicjowanych przez skarżącego, toczących się postępowań sądowych i administracyjnych( w GUNB w Warszawie , w WSA w Warszawie , w NSA w Warszawie ). Podkreślić należy przy tym, że Wojewoda [.....] dla rozstrzygnięcia sprawy z poszanowaniem praw procesowych również innych stron musi dysponować pełnymi aktami administracyjnymi . Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym zwraca się uwagę, że tylko pełne i oryginalne akta administracyjne mogą stanowić podstawę dla orzekania przez organy ( np. wyroki: NSA w Warszawie z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1626/11; WSA we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr57/10). Całkowicie nieuzasadnione pozostają tym samym twierdzenia strony skarżącej, że po pierwsze doszło do jakiejkolwiek przewlekłości postępowania, a po drugie że przewlekłość ta miała charakter rażący. Co do rażącego charakteru bezczynności, czy też przewlekłości wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że "bezczynność organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa, jeśli organ administracji podejmował jednak pewne czynności w sprawie ( wyrok WSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa/348/12 ).W przedmiotowej sprawie Wojewoda [.....] nie tylko podejmował, ale również czynił starania o możliwie jak najszybsze pozyskanie akt, które w całości znajdowały się w Warszawie i dwukrotnie sądy administracyjne odmówiły ich wypożyczenia. Zauważyć przy tym należy, że w przeciągu 14 dni od dnia w którym NSA w Warszawie wypożyczył akta Wojewodzie [.....] ( 7 stycznia 2014 r. ) wydana została w sprawie decyzja ( 23 stycznia 2014 r.). W piśmie procesowym z daty 1 kwietnia 2014 r. [.....] złożył wyjaśnienia dotyczące wyczerpania trybu przesądowego oraz sprecyzował, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę [.....]. Takie stanowisko co do przedmiotu skargi [.....] podtrzymał na rozprawie dnia 13 maja 2014r., przy czym odnośnie żądania dotyczącego grzywny nie podał innych niż okres przewlekłości szczególnych okoliczności, które maiłyby uzasadniać jej nałożenia w maksymalnym wymiarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ), postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ). W sprawie niniejszej ta właśnie regulacja jest podstawą do rozpoznania skargi, która dotyczy przewlekłości w załatwieniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [.....] z dnia 21 września 2009 r., znak WI.I.KP.7119-3-25-09. Brak zatem przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Artykuł 58 § 1 pkt 2- 6 p.p.s.a stanowi ponadto, że odrzuceniu podlega skarga: wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (5); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (6 ). W sprawie niniejszej nie zachodzą również przesłanki do odrzucenia skargi przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 2- 6 p.p.s.a. W szczególności, skarżący wyczerpał tryb przesądowy poprzez wniesienie do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej pisma z daty 21 października 2013 r., nazwanego zażaleniem na bezczynność Wojewody [.....] w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia decyzji z dnia 27 listopada 2013 r., znak [.....] , które zgodnie z właściwością zostało przekazane Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i przez niego rozpoznane na podstawie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Powoływany już przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. otwiera drogę do dokonania sądowej kontroli sprawności postępowania administracyjnego, o czym w zależności od stanu faktycznego i żądania skarżącego można orzekać w trybie art. 149 p.p.s.a. lub art. 154 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art 149 p.p.s.a.: § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W myśl art.154 p.p.s.a. : § 1. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz nie budzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 3. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. § 4. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. § 5. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. § 6. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wewszystkichtychprzepisachokreślającprzedmiotkontrolisądowejustawodawcarozróżniabezczynnośćorganuodprzelekłegoprowadzeniapostępowania, przyczym nie definiuje na czymwyodrębnionestanyfaktycznemająpolegać. Trzebajadnakuwzględnić, żeinstutucjasądowejkontrolilegalnościdziałańadministracjipublicznej w tychdwóchaspektachjestściślezwiązana z rgulacjamizawartymi w k.p.a., mającymistanowićgwarancjesprawnościpostępowaniaadministracyjnego, zaśjeszczeprzednowelizacjąprzepisów w 2011r. stanuznawanyzaprzewlekłeprowadzeniepostępowania w orzeczeniachpowołanychprzezskarżącegopodlegałkontrolisądowej w ramachskargi na bezczynnośćorganuadministracjipublicznej.Brzmienie art. 4171ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny( tekstjednol. Dz.U.2014 poz.121 )jest analogiczne jak obecnie już od 2004 r. Zgodnie z zasadą z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., który stanowi : § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w danej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych. Kolejny przepis, tj. art. 36 § 1 k.p.a.,obliguje organ administracji publicznej do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. § 2 k.p.a, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z przepisów art. 36k.p.a wynika, że każdy przypadek niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych uznawany jest za zwłokę w jej załatwieniu, którą mogą powodować przyczyny zależna lub niezależne od organu administracji publicznej. Artykuł 37 k.p.a. stanowi, że: § 1. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. § 2. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 38 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa. Powołane wyżej przepisy art. 37-38 k.p.a. normują instytucję nadzoru nad sprawnością postępowania administracyjnego, przy czym istotnym jest to, że nadzór ten obejmuje po pierwsze - niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 albo art. 37 § 2, lub po drugie – przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka regulacja w powiązaniu z przepisami art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 149 p.p.s.a. i art. 154 p.p.s.a. pozwala na uznanie, że używane w tych ostatnich przepisach określenie "bezczynność organu" jest tożsame z sytuacją niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 myśl albo wyznaczonym na podstawie art. 37 § 2. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Po zmianach stany prawnego - sygnalizowanych w skardze - stan bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zachodzi w wyżej opisanej sytuacji. Odnośnie przewlekłości postępowania administracyjnego, w piśmiennictwie dostrzega się słusznie, że " Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego należy konstruować, odwołując się do brzmienia przepisów kodeksowych. Ze względu na samą konstrukcję art. 37 k.p.a., zgodnie z którą zażalenie służy na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłość postępowania, tej ostatniej nie można identyfikować ze stanem niezałatwienia sprawy. Oznacza to, że zakres przedmiotowy zastosowania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania nie obejmuje sytuacji zaskarżalnych zażaleniem na niezałatwienie sprawy. W konsekwencji istota tego zażalenia musi leżeć w znacznym stopniu gdzie indziej, niż wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej kodeks. Sposób prowadzenia postępowania powinien być zaskarżalny zażaleniem jedynie wówczas, gdy jest sprzeczny z prawem, a zatem przewlekłe prowadzenie postępowania musi w jakiś sposób naruszać przepisy regulujące postępowanie administracyjne (...) zaskarżalną zażaleniem z art. 37 § 1 k.p.a. przewlekłość postępowania można powiązać z naruszeniem ciążącego na organie administracji prawnego obowiązku działania w sprawie bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) (...) teoretycznie można wskazać na sytuacje, w których wprawdzie jeszcze nie upłynął termin do załatwienia sprawy, ale organ poprzez swoje zachowanie - np. niepodejmowanie w ogóle żadnych czynności w sprawie, opieszałość w ich podejmowaniu lub ich przeciąganie, albo podejmowanie czynności zbędnych - narusza obowiązek działania bez zbędnej zwłoki. Takie sytuacje, choć nie stanowią bezczynności organu administracji publicznej, jako bezprawne, mogą konstytuować stan przewlekłości postępowania zaskarżalnego ustanowionym w art. 37 § 1 k.p.a. zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania. Warto wskazać, że w stanie prawnym, w którym nie istniało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, treść obowiązku określonego w art. 35 § 1 k.p.a. bywała w orzecznictwie łączona z zakazem przewlekłego prowadzenia postępowania". Takie trafne stanowisko prezentu je M. Malik ( monografia, Bezczynność Organu Administracji Publicznej w Postępowaniu Administracyjnym, Lex 2011). Podobne, jak wyżej podejście zostało wyrażone także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 191/12 ( zam. zb. Lex nr 1274709 ), w którym wskazano, że "...ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy..." Stan faktyczny sprawy niniejszej został rzetelnie przedstawiony w odpowiedzi na skargę i wykazany stosownymi dokumentami. Wynika zaś z niego jednoznacznie, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji - z dnia 23 stycznia 2014 r., znak [.....] - nastąpiło już po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, przy czym Wojewoda Małopolski do dnia 13 czerwca 2013 r. nie zwracał się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przekazanie akt sprawy, zaś w odpowiedzi na skargę nie wykazał, że posiadane przed tą datą materiały nie były dostateczne dla rozważenie, czy z uwagi na rodzące dalej idące skutki postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zachodziły przesłanki do wydania aktu, którym jest postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1pkt 4 k.p.a. Opisany stanmożna by uznać bezczynność organu, a nie za przewlekłe prowadzenie postępowania, oraz poddać dalszej analizie pod kątem istnienia cech rażącego naruszenia prawa. Podzielając uprzednio przedstawione zapatrywania - rozróżniające instytucję bezczynności od przewlekłego prowadzenia postępowania - należy stwierdzić, że skarga złożona w niniejszej sprawie na przewlekłość postępowania nie zasługuje na uwzględnienie albowiem została wniesiona w okresie, w którym organ administracji publicznej mógł pozostawać w bezczynności, a nie prowadzić postępowanie przewlekle skoro nie wydając innego aktu administracyjnego przekroczył nawet maksymalne terminy przewidziane ustawą dla załatwiania sprawy. Już powyższa okoliczność uzasadnia zatemoddalenia skargi. Kolejny powód uzasadniający oddalenie skargi stanowi fakt, że została ona wniesiona już po wydaniu przez Wojewodę [.....] decyzji z dnia 23 stycznia 2014 r., znak [.....] . Skarga na bezczynność organu administracji publicznej albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem ściśle powiązana z instytucja nadzoru, o czym świadczy obowiązek uprzedniego wyczerpania trybu pozasądowego. Powoływany już uprzednio w pełnym brzmieniu art. 37 k.p.a. obliguje w pierwszym rzędzie organ nadzoru ( wyższego stopnia) do kontroli sprawności postępowania administracyjnego, który to organ uznając zażalenie za uzasadnione wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ ten stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, decyduje także o zastosowaniu środków wskazanych w art. 38 k.p.a. Stosowanie takich instrumentów dyscyplinujących jest związane z tokiem instancji, przy czym jedynie w wypadku braku organu wyższego stopnia przewidziano instytucję samokontroli uruchamianej przez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wydanie aktu administracyjnego tego rodzaju, że kończy on postępowanie w danej instancji czyni niemożliwym skuteczne zakwestionowanie zaszłości poprzez wniesienie skargi na podstawie art. 149p.p.s.a. Pogląd o możliwości skutecznego kwestionowania sprawności postępowania administracyjnego w trybie skargi z art. 149 k.p.a. jedynie do momentu wydaniu decyzji kończącej postępowanie potwierdza po części brzmienie art. 154 p.p.s.a, który w przypadku kwalifikowanej opieszałości –tj. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności - wprowadza w§ 3 specjalny przepis zawierający odrębne upoważnienie do merytorycznej kontroli sprawności postępowania administracyjnego i wykonania wyroku przez sąd administracyjny w sytuacji, w której doszło do wydania aktu po wniesieniu skargi.Nadto w przepisie art. 154 p.p.sa., dotyczącym takiej kwalifikowanej opieszałości ustawodawca zawarł dodatkowe regulacje, nieprzewidziane w art. 149 p.p.s.a, o roszczeniach odszkodowawczych przysługujących od organu (w § 4). Nie ma w nim już mowy o kierowaniu środków zaskarżenia na zasadach nadzoru, lecz o wezwaniu organu o usunięcie naruszenia praw. Prezentowane wyżej stanowisko, wiążące zażalenia z art. 37 k.p.a. orazprzewidzianą w jego następstwie skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której orzeka się na podstawie art. 149 k.p.a.,zinicjatywą strony ujawnioną w toku postępowania prowadzonego w danej instancji koresponduje zarówno z przepisami k.p.adotyczącymi nadzoru nad sprawnością postępowania administracyjnego, jak i regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa(Dz.U. Nr 34, poz. 173), a w szczególności z art. 6 tej ustawy. Artykuł 4171 § 3 k.c. stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Nie budzi wątpliwości, że środek w postaci skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, który przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149p.p.s.a.równieżsłuży realizacji roszczeń na podstawie art. 4171 § 3 k.c. Nie mniej jednak, w sytuacji wniesienia skargi w trybie art. 149 p.p.s.a. już po wydaniu aktu kończącego postępowanie w danej instancji, środkiem umożliwiającym niejako następcze stwierdzenie zaniechań mogących rodzić odpowiedzialność za opieszałe załatwianie spraw przez organy administracji publicznejjest wyłącznie skarga na ostateczną decyzję administracyjną, w ramach której kontrola sprawności postepowania administracyjnego następuje w granicach sprawy. Jedynie taka interpretacja, przepisów zgodna z wykładnią językowo-logiczną, stanowi tamę do nadużywania uprawnień służących stosowaniu sankcji za opieszałe załatwianie spraw, zaś jednocześnie systemowo nie wprowadza dowolnego ograniczenia w realizacji roszczeń wynikających z art. 4171 § 3 k.c. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Zważywszy treść art. 200p.p.s.a. i art. 208 p.p.s.a, wynik oraz przebieg postępowania sądowoadministracyjnego nie stwarza podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie od Wojewody [.....] związanych z nim kosztów.