II SAB/Kr 87/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K.Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wnioskach z dnia 7 marca 2016 roku nr: [...] ,[...] ,[...] itd... II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w zakresie wymierzenia grzywny; V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącego K.Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; K.Z. pismem z dnia 29 marca 2016r. złożył Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej "u.d.i.p.") przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: - zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy S. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, iż dnia 7 marca 2016 r. złożył dziewięć podań (nr wg rejestracji korespondencji – [....] ,[...] ,[...] itd... – k. [...] zawierających wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń za okres od stycznia do grudnia 2015r.: Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. , Dyrektora Zespołu Szkół w B. Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. , Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. , Dyrektora Gimnazjum w R. , Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. , Dyrektora Przedszkola Publicznego w S. , Dyrektora Przedszkola Publicznego w B. , Dyrektora Zespołu Oświaty w S . Informacja winna zawierać imię nazwisko, wynagrodzenie zasadnicze brutto, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny, wysługa, dodatek mieszkaniowy, wykaz godzin dydaktycznych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu 22 marca 2016 r. (pismo z dnia 18 marca 2016r.) skarżący otrzymał odpowiedź Burmistrza Miasta i Gminy S. informującą, że Burmistrz Miasta i Gminy S. nie posiada wnioskowanych informacji. Pracodawcą dyrektora są wymienione w piśmie jednostki organizacyjne i kierownicy tych jednostek. W ocenie skarżącego organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 u.d.i.p.. Zdaniem skarżącego Burmistrz zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) ma uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych - wykonuje je jako kierownik urzędu. W ocenie skarżącego powyższe wskazuje, że organem właściwym w sprawie podjęcia wszelkich czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektorów szkół jest Burmistrz. Burmistrz od momentu powierzenia stanowiska dyrektorowi zaczyna pełnić funkcję jego pracodawcy: prowadzi i przechowuje jego teczkę osobową, udziela mu urlopów (wypoczynkowych, bezpłatnych, zdrowotnych), podpisuje delegacje, udziela kar porządkowych, rozwiązuje umowę o pracę. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie, wskazując, iż dyrektor szkoły jest pracownikiem szkoły, a nie Gminy i szkoła, jako jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników jest jego pracodawcą, w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy. Z uwagi na fakt, iż dyrektor zajmuje najwyższą pozycję w strukturze organizacyjnej szkoły, jego pracownicze podporządkowanie ma inną treść, niż podporządkowanie pozostałych pracowników. Dyrektor nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego, kierującego jego pracą. W tę rolę nie wchodzi Burmistrz, ponieważ przepisy prawa wyposażają go tylko w niektóre kompetencje pracodawcy względem dyrektora szkoły. Następnie jednak pismem z dnia 10 czerwca 2016r. skarżony organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że Burmistrz Miasta i Gminy S. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Ponadto, informacje, których domagał się skarżący miały charakter informacji publicznej, bowiem dotyczyły składników wynagrodzenia finansowanych ze środków publicznych. Ta kwestia nie budzi wątpliwości, bowiem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 885) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zasadę tę rozwija i konkretyzuje. Skoro zatem wynagrodzenie dyrektora szkoły finansowane jest ze środków publicznych, to jest ono informacją publiczną. Zgodnie z treścią art. 7 omawianej ustawy udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p., 3) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych, zwanym "centralnym repozytorium". Stosownie zaś do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie natomiast z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, iż omawiana ustawa wymienia trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. A mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do tego czy Burmistrz posiada informację objętą żądaniem wniosków skarżącego z dnia 7 marca 2016 r. czy też nie. Nie jest przy tym istotne kto jest pracodawcą dyrektora szkoły publicznej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Burmistrz Miasta i Gminy S. jest w posiadaniu żądanej informacji. O tym świadczy utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 101/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 55/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt II SAB/Bk 26/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto potwierdzenie powyższej okoliczności znalazło także wyraz w oświadczeniu pełnomocnika organu w sprawie do sygn. II SAB/Kr 65/16 na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 r., z którego wynika, że w Gminie S. powołany został i działa Gminny Zespół Oświaty, który posiada informacje finansowe dotyczące szkół publicznych. Burmistrz zatem dysponuje jednostką samorządową, która nie tylko posiada niezbędne informacje, ale takie informacje może przygotować. Wszak Burmistrz nie musi być osobiście w posiadaniu żądanej informacji, może natomiast zlecić jej przygotowanie odpowiedniej jednostce. W tym stanie rzeczy stanowisko Burmistrza o braku posiadania żądanej informacji nie znalazło potwierdzenia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nadto udzielając po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku wnioskowanej informacji, organ potwierdził fakt posiadania tej informacji. Podmiot ten pozostawał zatem w bezczynności – posiadał wnioskowaną informację, mógł faktycznie jej udzielić lecz zaniechał tego i nie zachował ustawowego terminu do jej bezzwłocznego udzielenia, wobec czego orzeczono jak w pkt II wyroku – stwierdzając, ze organ dopuścił się bezczynności. Jednakże skoro po wniesieniu skargi, jak wyżej wskazano organ udostępnił wnioskowaną informację, sąd uznał, że na chwilę orzekania w sprawie, stan bezczynności nie występuje. Postępowanie sądowe jest zatem bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności. To zaś jest powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Burmistrza Miasta i Gminy S. udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej już po wniesieniu do sądu skargi na jego bezczynność. Udostępnienie informacji publicznej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Burmistrzowi Miasta i Gminy S. nie można zarzucić braku woli i jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu sprawy, gdyż na pisma skarżącego udzielał odpowiedzi, co zmniejsza w kontrolowanej sprawie winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym. (pkt III wyroku). Nadto istotny był również stosunkowo krótki okres pozostawania w zwłoce – około 3 miesięcy, co ze względu na konieczność uzyskania informacji od innych jednostek organizacyjnych również zmniejsza stopień zawinienia wpływającą na ocenę rażącego naruszenia prawa. Wobec tego oddalono również skargę w zakresie wymierzenia grzywny. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła zatem potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego orzeczono w punkcie V wyroku na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego z tego powodu, że organ - po wniesieniu skargi - udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (a więc z powodu bezprzedmiotowości postępowania sądowego) stanowi sytuację podobną do sytuacji autokontroli uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a., która jest podstawą do zwrotu kosztów sądowych. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku.