II SAB/Kr 92/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na przewlekłość postępowania Starosty 1. zobowiązuje Starostę do wydania w terminie 1 miesiąca aktu administracyjnego; 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z 6 listopada 2015 r. J.J. , reprezentowany przez pełnomocnika adwokata Pana P.M. złożył zażalenie na bezczynność Starosty N. w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...] dotyczącej scalenia gruntów we wsi L. , polegającą "na niewydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z dnia 24 września 1984 r. o przeprowadzenie scalenia gruntów wsi L . " tj. "niewydanie przez w/w organ decyzji o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego dotyczącego gruntów położonych w L. (Gmina L. ) - obszaru scalenia objętego wcześniej prowadzonym postępowaniem scaleniowym, w którym wydane zostały decyzje Wójta Gminy N. z dnia 14 września 2006 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21 maja 2008 r.) uchylone prawomocnym wyrokiem wydanym do sygn. akt II SA/Kr 842/09 w dniu 24 sierpnia 2011 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ewentualnie niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego dotyczącego gruntów położonych w L . (...)". Żalący zarzucił równocześnie Staroście N. naruszenie art. 33 ust. l ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez "niezałatwienie sprawy -niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z dnia 24 września 1984 r. o przeprowadzenie scalenia gruntów wsi L. mimo upływu: ponad 8 miesięcy od dnia wydania do sygn. akt II OW 209/14 postanowienia z dnia 10 lutego 2015 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponad 5 miesięcy od przekazania Staroście N. akt postępowania scaleniowego dotyczącego gruntów wsi L. ", wnosząc jednocześnie o wyznaczenie Staroście N. dodatkowego 30-dniowego terminu do załatwienia sprawy tj. wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z dnia 24 września 1984 r. o przeprowadzenie scalenia gruntów wsi L . Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 22 marca 2016r. znak [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Wojewoda scharakteryzował podjęte przez Starostę N. w sprawie scaleniowej działania. W jego ocenie, prowadzone przez Starostę N. postępowanie w sprawie scalenia gruntów wsi L. , nie nosi obecnie znamion przewlekłości. Dokonując analizy prowadzonego przez organ I instancji postępowania należało pamiętać, iż przedmiotowa sprawa należy do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych zarówno z uwagi na fakt, iż materiał dowodowy wymagający analizy organu I instancji gromadzony jest już blisko 30 lat, a sama tylko jego analiza jest już niezwykle czasochłonna, jak również z uwagi na fakt dokonanych w tym czasie, już po wprowadzeniu poscaleniowej ewidencji gruntów i budynków, zmian stanu prawnego objętych procesem scaleniowym nieruchomości, jak i ciągle zmieniającego się kręgu podmiotów uczestniczących w tym procesie. Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu bezczynności Starosty N. w prowadzonym postępowaniu, uznając go za niezasadny, Wojewoda wskazał, iż organ ten w celu realizacji wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 698/13, w których zakwestionowano prawidłowość całego postępowania scaleniowego, w dotychczas prowadzonym postępowaniu podjął szereg czynności procesowych. Wobec niewątpliwie wysokiego stopnia złożoności przedmiotowej sprawy, w ocenie Wojewody powoduje to uznanie zażalenia za nieuzasadnione. Równocześnie Wojewoda wskazał, iż Starosta N. winien dołożyć wszelkich możliwych starań, aby uczestnicy przedmiotowego postępowania administracyjnego byli informowani o terminach czynności procesowych planowanych i podejmowanych przez organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a także o przynajmniej przewidywanym obecnie terminie załatwienia sprawy w świetle odpowiednich regulacji k.p.a., które w tego typu postępowaniach nie tylko nie zostały wyłączone, ale wprost przeciwnie obowiązują. J.J. działając przez pełnomocnika nieprofesjonalnego F.J. , wniósł skargę na bezczynność/przewlekłość postępowania Starosty N. w sprawie scalenia gruntów na terenie L. Skarżący domagał się: * zobowiązania Starosty N. do bezzwłocznego wydania decyzji * stwierdzenia, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa * zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. W skardze podniósł, że pismem z dnia 6.11.2015r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika adw. P.M. złożył zażalenie na bezczynność Starosty N. w sprawie prowadzonej pod sygn. [...] dotyczącej scalenia gruntów w L. , polegającą na niewydaniu decyzji o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego z wniosku złożonego w 1984r. Ze znaczną i nieuzasadnioną zwłoką Wojewoda [...] w K. postanowieniem z dnia 22.03.2016r. znak- [...] uznał złożone zażalenie na bezczynność Starosty N. za nieuzasadnione. W związku z wyczerpaniem możliwości zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym przewlekłego działania Starosty N. koniecznym stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, już w październiku 2015r. Starosta zakończył analizę wniosku z 1984r. o scalenie gruntów w L. uznając, iż nie spełnia on wymagań ustawowych pozwalających na wszczęcie postępowania scaleniowego. Zatem okoliczność ta zobowiązywała organ do wydania decyzji. W sytuacji, gdy analiza wniosku z 1984r. potwierdziła fakt braku podstaw do wszczęcia postępowania scaleniowego sprawa w rozpatrzeniu jest bardzo prosta, gdyż z przyczyn formalnych bez badania merytorycznego wydaje się decyzję odmową. Jest niedopuszczalnym, że Starosta celowo przewlekle ustala adresy osób, którym decyzja ma być przesłana. Działania Starosty polegające na tym, że organ ten nie wskazuje dodatkowego terminu załatwienia sprawy w myśl art. 36 k.p.a. i nie powiadamia strony o przyczynach zwłoki, są zamierzonym obejściem przepisów prawa, co stanowi rażące naruszenie prawa. Działania organu w głównej mierze dotyczyły sprawy nowych wniosków o scalenia, ich zbieraniem, analizowaniem, organizowaniem zebrań z mieszkańcami i promowaniem korzyści ze scalenia. Tymczasem te działania były zupełnie zbędne w odniesieniu do podstawowej kwestii wymagającej rozstrzygnięcia tj. braku wymaganej większości podpisów właścicieli gruntów w L. pod wnioskiem z 1984r. o scalenie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego organ mógł przystąpić do procedury związanej z nowymi wnioskami o scalenie. Faktycznie Starosta zajmował się głównie nowym planowanym scaleniem, zaś na uboczu leżała sprawa rozpatrzenia wniosku z 1984r. o scalenie. W przedmiocie żądania przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł ma zastosowanie zapis art. 149 § 2 p.p.s.a., ,ponadto skarżący do tej pory poniósł koszty związane w postępowaniem zażaleniowym działając za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a." – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W sprawie, której dotyczy skarga, wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21 maja 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia 14 września 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi L. oraz określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego postępowania scaleniowego, począwszy od wszczynającego je, budzącego poważne wątpliwości co do jego skuteczności, wniosku na podstawie którego wszczęto postępowanie scaleniowe w L . Co do tego wniosku, Sąd wskazał, że stan akt administracyjnych nie pozwala na postawienie tezy, że podpisy pod wnioskiem pochodzą od osób posiadających 52,6 % powierzchni ogólnej gruntów wsi, oraz że pod wnioskiem podpisały się osoby inne, aniżeli wymienieni w nim właściciele gospodarstw rolnych, bez przedłożenia stosownych pełnomocnictw (ew. zgody współmałżonka), a nadto, że sprzeczne są dane co do ilości posiadaczy ( właścicieli) gospodarstw rolnych. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od ww. wyroku w dniu 18 października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ww. skargę (sygn. akt II OSK 698/13). Z kolei postanowieniem z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OW 209/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, jako organ właściwy do załatwienia sprawy scaleniowej Starostę N. Akta administracyjne zostały przekazane Staroście w dniu 11 maja 2015r. W dniu 12 maja 2015r. Starosta zwrócił się do Wojewody [...] z prośbą o udzielenie dotacji 200 000 zł na realizację prac postępowania scaleniowego. Zarządzeniem Nr [...] z 27 kwietnia 2015 r. Starosta N. powołał Zespół Projektu pn. "Scalenie L. ". Wstępne prace biura dotyczyły przede wszystkim przejęcia akt postępowania scaleniowego (z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. - protokołem z dnia 21 kwietnia 2015 r., z Gminy N. - protokołem z 11 maja 2015 r., z [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. - protokołami z dnia 9 września oraz 15 grudnia 2015 r.), analizy wniosku z roku 1984 dotyczącego wszczęcia postępowania scaleniowego pod kątem wymogów formalnych jakie musi on spełniać, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, analizy i weryfikacji dokumentacji scaleniowej pod kątem możliwości podziału na odrębne postępowania w zależności od stopnia objęcia przez uczestników scalenia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. Zarządzeniem Nr [...] z 1 czerwca 2015 r. Starosta N. powołał zespół ds. konsultacji i analiz działań związanych z postępowaniem scaleniowym w L. , który odbył zebranie w dniu 8 czerwca 2015r., wskazując konieczność przeprowadzenia analizy poprzedniego wniosku. O powstaniu zespołu Starosta poinformował mieszkańców wsi, jak również o jego pracach dotyczących przede wszystkim analizy wniosku z 1984r., zwracając się do nich o uregulowanie spraw spadkowych oraz dostarczenie pełnomocnictw. W dniu 15 czerwca 2015r. Starosta zwrócił się do Wójta Gminy L. o przekazanie aktualnego wykazu właścicieli gospodarstw rolnych na terenie wsi. W dniu 9 września 2015r. miało miejsce spotkanie zespołu ds. konsultacji i analiz. W tym samym dniu z geodezji przekazano Starostwu dokumentację dotyczącą aktualizacji klasyfikacji gruntów z 1986r. W dniu 16 września 2015r. Wójt Gminy L. poinformował, że spotkania z mieszkańcami w sprawie scalenia odbędą się w dniach 4.10.2015 i 11.10.2015r. Do mieszkańców skierowano informację, że w dniu 22.10.2015r. i następnych w L. zostanie uruchomiony punkt informacyjny dotyczący scalenia gruntów wsi L. , zaś poza uzyskaniem informacji mieszkańcy będą mogli składać wnioski o scalenie. W dniu 19 listopada 2015r. Starosta zwrócił się do USC w L. o przekazanie informacji ze zbioru danych ewidencji gruntów dotyczących właścicieli gruntów położonych we wsi L. , którzy zmarli w latach 1984-2015. Nadto zwrócił się do Wójta Gminy L. o przekazanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. W dniu 4 grudnia 2015r. Starosta wystosował zapytanie do Marszałka Województwa [...] , czy istnieje możliwość pozyskania środków w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich 2014-2020, zaś odpowiedź została udzielona w dniu 4 marca 2016r. W dniu 15 grudnia 2015r. nastąpiło przekazanie Starostwu dokumentacji archiwalnej z [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych. W dniu 8 grudnia 2015r. w piśmie do Wojewody [...] Starosta poinformował, że zakończył analizę wniosku z 1984r. i w jego ocenie wniosek ten nie spełnia wymagań umożliwiających wszczęcie postępowania scaleniowego oraz że trwają czynności ustalające krąg osób, które zostaną uznane za strony i otrzymają decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania scaleniowego na podstawie wniosku z 1984r. Nadto, że wpłynęło 1600 nowych wniosków o scalenie, zaś powołany zespół aktualnie rozpatruje je pod kątem spełnienia wymogów ustawy scaleniowej. Na tle wskazanego stanu faktycznego można bez wątpienia stwierdzić, że od momentu przekazania akt scalenia Staroście, w sprawie podjęto szereg działań zmierzających do nadania sprawie biegu. Zaliczyć do nich należy staranie o środki finansowe na scalenie, kompletowanie dokumentacji geodezyjnej i innej, ustalanie spadkobierców uczestników scalenia wskazanych we wniosku i kompletowanie pełnomocnictw, wreszcie analiza wniosku z 1984r. pod kątem wymogów formalnych. Jednakże z pisma do Wojewody z dnia 8 grudnia 2015r. jasno wynika, że Starosta zakończył analizę wskazanego wniosku na podaną wyżej datę. Od tej chwili, w ocenie Sądu Administracyjnego, organ pozostaje w bezczynności co do właściwego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3, załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej ( a nie ulega kwestii, że sprawa scalenia w L. należy do spraw niezwykle skomplikowanych) - powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do tego okresu nie wlicza się terminów dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania lub okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jak to wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 2143/12, LEX nr 1326625: "Wskazane w art. 35 § 3 k.p.a. terminy znajdują również zastosowanie do rozstrzygnięcia sprawy, stanowiącej kontynuację postępowania po wyroku uchylającym wydaną w sprawie decyzję. Termin określony w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. stanowi ogólną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby dochować terminów zakreślonych w kodeksie, jak również załatwić sprawę w jak najkrótszym terminie. Działanie "bez zbędnej zwłoki" należy rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego powstrzymywania się od załatwienia sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Termin miesięczny i dwumiesięczny należy natomiast traktować jako terminy maksymalne, w których jeśli nie zachodzą przyczyny uzasadniające zwłokę należy załatwić sprawę. Niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować czy usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej". Jeśli zatem przyjąć, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 pierwszorzędnym zadaniem organu miało być ustalenie, czy złożony wniosek jest zgodny z prawem, to ustalenie takie nastąpiło do dnia 8 grudnia 2015r. i od tego czasu organ pozostaje w bezczynności. Podkreślenia wymaga bowiem, że czynności dotyczące kompletowania nowych wniosków o scalenie nie są przedmiotem sprawy prowadzonej na podstawie wniosku z 1984r. i wobec tego nie mogą usprawiedliwiać braku działań organu w "pierwotnej" sprawie. Fakt, że sprawa, jak to podkreślił Wojewoda w wydanym postanowieniu uznającym zażalenie skarżącego za nieusprawiedliwione, jest wysoce złożona, szczególnie skomplikowana i czasochłonna (materiał dowodowy gromadzony od 30 lat) – nie zwalnia organu od stosowania się do wymogów proceduralnych. Wskazać bowiem jednocześnie trzeba, że organ ani razu nie podał stronom nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. Okoliczność zaś znacznego skomplikowania sprawy została wzięta pod uwagę przez Sąd choćby poprzez uznanie tego, że termin na załatwienie sprawy został liczony od wypowiedzi własnej Starosty N. , że zakończył analizę wniosku w grudniu 2015r. Jeśli zatem organ w tamtym czasie doszedł do przekonania, że wniosek nie spełnia warunków formalnych, to powinien dać temu wyraz, w odpowiedni sposób kończąc postępowanie. Jeśli zaś jest przeciwnie, powinien podjąć właściwe działania celem nadania biegu sprawie i wydania właściwej decyzji w trybie stosownych przepisów. Nie podejmując wskazanych działań, Starosta niewątpliwie od połowy grudnia 2015r. pozostaje w bezczynności, co uzasadnia zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego. "Bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego" – tak Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r., II SAB/Wa 335/10, LEX nr 784114. W dalszej kolejności wymaga ustalenia, czy wskazany okres bezczynności można ocenić jako rażące naruszenie prawa. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie bezczynność nie miała takiego charakteru. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa, co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy, powrócić trzeba w tym miejscu do kwestii jej charakteru. Jak to już powiedziano, sprawa jest niezwykle obszerna, rozległa, trudna i skomplikowana, wymagająca wielkiego nakładu sił i środków (także finansowych). Nie może umknąć z pola widzenia także okoliczność, że prowadzona jest na podstawie wniosku z roku 1984, a zatem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy liczy sobie kilkadziesiąt lat, nie licząc nowego. To powoduje oczywiście określone trudności w procedowaniu i wymaga przyjęcia także przez Sąd odmiennej optyki w odniesieniu do dokonanych czynności. Jak to już powiedziano, nie znaczy to oczywiście, że sprawa wymyka się przez to spod wymogów k.p.a.; jednakże ma to znaczenie dla oceny, iż nie można przyjąć rażącego naruszenia przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że organ ma na uwadze przez cały czas załatwienie problemu scalenia, choć czyni to po części niewłaściwymi, z punktu widzenia tej sprawy, środkami, dążąc w ramach "starego" postępowania do zainicjowania nowego. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie 2-gim wyroku. Skarżący domagał się także przyznania od organu kwoty 2000 zł na swoją rzecz, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., zwłaszcza wobec faktu, że poniósł do tej pory koszty związane z postępowaniem zażaleniowym, gdzie działał przez profesjonalnego pełnomocnika. Odnosząc się do tej kwestii, przytoczyć trzeba stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 27 maja 2015r. II FSK 1097/13 (Lex nr 1774051): "W konsekwencji stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, sąd administracyjny może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.)". Stanowisko to, w ocenie Sądu, można także odnieść do możliwości przyznania kosztów od organu na rzecz skarżącego; jest to bowiem w jakiś sposób sytuacja wyjątkowa, zwłaszcza, że w każdej sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność skarżącemu należy się zwrot kosztów w oparciu o art. 200 § 1 p.p.s.a. Przypadek zatem, gdzie niezależnie od rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w trybie procesowym, orzeka się dodatkowo o przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, musi być kategoryzowany przez inne okoliczności, niż tylko samo uwzględnienie skargi (ergo wystąpienie bezczynności). W ocenie Sądu, będzie to na przykład okoliczność, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od tego, może to być także sytuacja, gdy skarżący jest w jakiś sposób szczególnie dolegliwie dotknięty poprzez bezczynność organu. Jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takimi sytuacjami. Bezczynność nie została oceniona jako występująca z rażącym naruszeniem prawa, zaś skarżący nie wspomina, co szczególnego w jego sytuacji jako uczestnika postępowania powoduje, że bezczynność organu wpływa specjalnie na niego sytuację. Jest tak w szczególności wobec faktu, że uczestnik domaga się zasadniczo zakończenia postępowania scaleniowego. Brak wyjaśnienia tej kwestii w skardze powoduje, że Sąd nie uznał sytuacji w sprawie, szczególnie w odniesieniu do skarżącego, za uzasadniającą zastosowanie art. 149 § 2 in fine. Co zaś do kosztów skargi, to skarżący uzyskał zwolnienie od wpisu, zatem nie było powodu do zastosowania art. 200 § 1 p.p.s.a. Innych kosztów w postępowaniu sądowym skarżący nie ponosił; zwłaszcza dotyczy to kosztów profesjonalnego pełnomocnika. Z powołanych przyczyn oddalono dalej idącą skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a