II SO/Kr 13/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. B. o wymierzenie Dyrektorowi Zespołu Szkół w C. grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy postanawia: 1. wymierzyć Dyrektorowi Zespołu Szkół w C. grzywnę w wysokości 100 (sto) zł, 2. zasądzić od Dyrektora Zespołu Szkół w C. na rzecz E. B. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 2 czerwca 2016 r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nadany listem poleconym dzień wcześniej wniosek S. B. o wymierzenie organowi grzywny w związku z brakiem przekazania przez organ zgodnie z dyspozycją normy art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skargi na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w C. wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią organu na skargę w ustawowym 15-dniowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. S. B. wniosła o wymierzenie grzywny w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 154 § 6 p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, że w dniu 9 maja 2016 roku za pośrednictwem Dyrektora Zespołu Szkół w C., wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w C. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z nierozpoznaniem wniosku z dnia 17 marca 2016 roku o udostępnienie informacji publicznej. Na dowód tego wnioskodawczyni dołączyła do wniosku odpis skargi na bezczynność wraz z załącznikami, kserokopię dowodu nadania skargi listem poleconym oraz kserokopię zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez stronę przeciwną. Mimo upływu 15 dniowego terminu na przekazanie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią organu na skargę, organ do tej pory nie przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, co zdaniem wnioskodawczyni uzasadnia nałożenie na niego grzywny. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zespołu Szkół w C. wniósł o odrzucenie wniosku, ewentualnie oddalenie wniosku oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie wniosku wskazano, że przedmiotem niniejszej sprawy jest udostępnienie informacji publicznej, o którą zawnioskowała Skarżąca. Przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będą miały zastosowanie w sprawie niniejszej jedynie w przypadku, gdy ustalone zostanie, iż w sprawie obowiązuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Aby taki skutek miał miejsce muszą zaistnieć kumulatywnie przesłanki o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Informacja, o której udostępnienie zwraca się skarżąca musi posiadać walor informacji publicznej oraz podmiot, do którego wniosek skierowała, winien posiadać status podmiotu zobowiązanego do udzielenia takiej informacji w myśl art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku ustalenia braku jednej z powyższych okoliczności ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będzie miała zastosowania w sprawie, a tym samym brak będzie możliwości nałożenia na organ grzywny w trybie art. 55 tej ustawy. Stanowisko takie prezentowane jest w judykaturze, na potwierdzenie czego zacytowany kilka orzeczeń sądów administracyjnych. Na wypadek gdyby Sąd nie podzielił poglądu o konieczności odrzucenia wniosku wniesiono o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Dyrektor Zespołu Szkół w C. wyjaśnił, iż niniejsza sprawa jest pierwszym postępowaniem dotyczącym wniesionej skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w którym uczestniczy organ. Zespół Szkół w C. nigdy wcześniej nie miał do czynienia ze stosowaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniesienia skargi do WSA. Z tego względu posiadając wiedzę, iż zastosowanie w sprawach skarg wniesionych w trybie tej ustawy mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosowała całość obowiązującej regulacji, w tym termin 30 dni na przekazanie skargi wraz z aktami sprawi i odpowiedzią na skargę, o którym mowa w art. 54 ustawy. Czynności te dokonane zostały przez organ w dniu 8 czerwca 2016 r. pozostający w przekonaniu, iż termin ten jest prawidłowy. Organ przy dokonywaniu tych czynności starał się dochować możliwie jak najwyższej staranności, będąc jednak podmiotem nie posiadającym specjalistycznej wiedzy zakresie postępowania sądowo administracyjnego w ramach udostępniania informacji publicznych, dokonał błędnego zastosowania przepisu. Podniesiono, iż działanie organu w żadnym przypadku nie było działaniem zamierzonym. Intencją organu nie było celowe przedłużenie postępowania, czy też działania na szkodę skarżącej. Wręcz przeciwnie, zamiarem organu było wykonanie wszystkich ciążących na nim obowiązkach w sposób prawidłowy. Akta sprawy wraz ze skarga i odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w terminie 30 dni od dnia doręczenia skargi wniesionej przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 -oznaczana dalej jako p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak stanowi art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi do sądu, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Celem tego przepisu jest dyscyplinowanie organów do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. lub w przepisach szczegółowych. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058; dalej ustawa powoływana jako u.d.i.p.) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w zakresie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest dla sądu administracyjnego skarga w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest bezwzględnie obowiązany przekazać to pismo sądowi wraz z kompletem akt sprawy w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie Dyrektor Zespołu Szkół w C. otrzymał skargę 9 maja 2016 r., zatem piętnastodniowy termin do przesłania tej skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy mijał w dniu 24 maja 2016 r. Tymczasem dokumenty zostały przesłane do Sądu w dniu 8 czerwca 2016 r., a więc w trzydziestym dniu od przedłożenia skargi organowi. Tym samym w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia grzywny na Dyrektora Zespołu Szkół w C. tj. niedotrzymanie ustawowego terminu przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek nie podziela poglądów powołanych w odpowiedzi na wniosek, jakoby przy rozpoznawaniu wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 p.p.s.a. konieczne było analizowanie, czy skarga, której nie przekazano w ustawowym terminie, jest dopuszczalna. Dopuszczalność takiej skargi analizuje sąd administracyjny po jej wpłynięciu i zarejestrowaniu - działając w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), natomiast badanie takie pozostaje poza granicami sprawy z wniosku o wymierzenie grzywny. Przyjęcie stanowiska przeciwnego oznaczałoby dwukrotne przeprowadzanie kontroli dopuszczalności skargi: po raz pierwszy w ramach wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie tej skargi do sądu, a po raz drugi już w ramach postępowania zainicjowanego daną skargą. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, bowiem nie sposób pozwolić na sytuację, w której rozstrzygnięcie o dopuszczalności danej skargi jest dokonywane w innym postępowaniu, w którym Sąd nawet nie musi taką skargą dysponować. W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że obowiązek przekazania skargi w określonym przepisami terminie jest niezależny od dokonanej przez organ oceny dopuszczalności czy też zasadności skargi. Na przykład w postanowieniu z dnia 15 maja 2015 r. sygn. I OZ 412/15 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) NSA stwierdził: "Obowiązek przekazania skargi sądowi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy – w jego ocenie – przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 105/10). Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez organ, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi". Podobnie w postanowieniu z dnia 18 października 2013 r., sygn. I OZ 963/13: "W tym miejscu wskazać należy, że organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien to uczynić w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezależnie od tego czy skargę uznaje za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność lub bezczynność organu. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie ten sąd a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Komornik jest organem władzy publicznej, zatem i na nim spoczywa obowiązek wynikający z powołanych przepisów i to niezależnie od oceny, czy ma on podstawy do działania w danej sprawie jako organ administracji publicznej". Podzielając powyższe poglądy należy jeszcze raz podkreślić, iż przesłanki wymierzenia grzywny zostały wyczerpująco wymienione w art. 55§ 1 p.p.s.a. jako "niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2", a więc niedotrzymanie przez organ ustawowego terminu przekazania dokumentacji do sądu administracyjnego, bez względu na to, czy skarga, której przekazania dotyczy opóźnienie będzie podlegała rozpoznaniu, czy też nie. Z tych względów Sąd nie badał dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w C. w sprawie z zakresu udostępnienia informacji publicznej i we konsekwencji nie rozważał możliwości odrzucenia wniosku o wymierzenie grzywny. Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r.(M.P. z 2016 poz. 145) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3899,78 zł. Na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, z późn. zm.1)) ogłasza się, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3899,78 zł. Wymierzając grzywnę wzięto pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Opóźnienie w przekazaniu do Sądu stosownej dokumentacji wynosiło 15 dni, co jest stosunkowo krótkim terminem. Ponadto przekazanie skargi nastąpiło w ogólnym terminie wynikającym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako strona przeciwna do skarżącej wystąpił Dyrektor Zespołu Szkół w C., który wcześniej nie występował w tym charakterze przed tutejszym sądem, co do pewnego stopnia usprawiedliwia brak znajomości terminów przewidzianych przepisami szczególnymi wobec ustawy procesowej. Wobec tego wymierzenie grzywny w kwocie 100 zł wydaje się wystarczające dla spełnienia jej celów - w tym konkretnym przypadku celu represyjnego, tym bardziej, że jednocześnie zasądzane są na rzecz wnioskodawcy koszty postępowania, których uiszczenie również obciąża organ. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 postanowienia za podstawę biorąc art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 postanowienia na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.