I OZ 412/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Polskiego Związku [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SO/Wa 1/15 o wymierzeniu grzywny Polskiemu Związkowi [...] za nieprzekazanie skargi K.O. na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II SO/Wa 21/14 wymierzył Polskiemu Związkowi [...] grzywnę w wysokości 3.000 zł za nieprzekazanie do Sądu skargi K.O. z dnia 27 marca 2013 r. na bezczynność Polskiego Związku [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r., wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OZ 641/14 oddalił zażalenie organu na w/w postanowienie. K.O. pismem z dnia 5 stycznia 2015 r., na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), ponownie zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Polskiemu Związkowi [...] grzywny, za nieprzekazanie w ustawowym terminie w/w skargi z dnia 27 marca 2013 r. Polski Związek [...] w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wniósł o jego oddalenie Wskazał, że pracownik odpowiedzialny za udzielenie odpowiedzi na wniosek o informację publiczną nie dopełnił swoich obowiązków służbowych za co został ukarany karą dyscyplinarną. Ponadto podkreślił, iż żądana wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. informacja, nie mieści się w katalogu informacji publicznej, do której udzielenia Polski Związek [...] jest zobowiązany. Udostępnienie treści umów dotyczących usług o charakterze PR podlegałoby bowiem ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, zgodnie z art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Organ stwierdził również, że skargę na bezczynność z dnia 27 marca 2013 r. uznał za zażalenie na bezczynność organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które powinno być wniesione przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podał, że wnioskodawca nie wskazał zakresu czasowego żądanych informacji. Na dzień składania wniosku o informację publiczną i udzielania odpowiedzi Polski Związek [...] nie korzystał z usług firm dbających o pozytywne kreowanie wizerunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 sygn. akt II SO/Wa 1/15, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., Polskiemu Związkowi [...] grzywnę w wysokości 6.000 zł za nieprzekazanie do Sądu skargi K.O. z dnia 27 marca 2013 r. na bezczynność Polskiego Związku [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r., wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie była bezczynność organu polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej, zatem zastosowanie ma tu art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który nakazuje przekazać akta i odpowiedź na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis ten jest przepisem szczególnym wobec art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, grzywna, o której mowa w powyższym unormowaniu, nie ma charakteru jednorazowego. Gdy organ, pomimo wymierzenia takiej grzywny, w dalszym ciągu nie wypełnia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, dopuszczalne jest ponowne jej wymierzenie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OZ 418/12 LEX nr 1335530). Wobec dyscyplinującego charakteru wniosku o wymierzenie grzywny, nie sposób przyjąć, że grzywna raz wymierzona czyni niedopuszczalnym kolejny wniosek w tym zakresie. Takie rozumowanie prowadziłoby wprost do ograniczenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Organ bezkarnie mógłby nadal pozostawać w zwłoce, a skarżący utraciłby instrumenty do zwalczania dalszego łamania prawa przez organ. Ponowny wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. dlatego, że grzywna ta została organowi już raz wymierzona, skoro organ nadal nie wywiązuje się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi w takiej sprawie stan tzw. powagi rzeczy osądzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że rozpoznawany wniosek jest drugim wnioskiem K.O. o wymierzenie Polskiemu Związkowi [...] grzywny za nieprzekazanie Sądowi tej samej skargi na bezczynność organu, zaś poprzedni wniosek w tym przedmiocie został przez Sąd uwzględniony postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II SO/Wa 21/14, wymierzającym organowi grzywnę w wysokości 3000 zł. Pomimo doręczenia organowi w dniu 14 sierpnia 2014 r. odpisu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OZ 641/14, orzekającego o oddaleniu zażalenia na w/w postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzeniu grzywny, organ w dalszym ciągu, przez pięć miesięcy nie wykonywał obowiązku przekazania Sądowi skargi. Termin do wykonania przedmiotowego obowiązku, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upływał w dniu 29 sierpnia 2014 r. Organ przekazał do Sądu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę dopiero w dniu 23 stycznia 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej, karta nr 22 akt sprawy II SAB/Wa 304/15). Dalsze, tak długie uchylanie się przez Polski Związek [...] od obowiązku przekazania Sądowi w/w skargi, uzasadnia zatem ponowne ukaranie go grzywną. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że okoliczność, iż organ przed rozpoznaniem ponownego wniosku o wymierzenie grzywny wykonał swój obowiązek, nie oznacza, że postępowanie w sprawie tego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 (ONSAiWSA 2010/1/2), art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sadowi wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Oprócz tej funkcji wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną. Podkreślił, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Na realizację tego obowiązku nie może wpływać przekonanie organu, że skarga jest bezzasadna. Jest to bowiem przedmiotem oceny sądu, do którego skarga jest kierowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Polski Związek [...], pomimo ukarania go grzywną za nieprzekazanie Sądowi skargi (sprawa sygn. akt II SO/Wa 21/14) w dalszym ciągu – przez pięć miesięcy od doręczenia mu prawomocnego postanowienia w tym przedmiocie – uchylał się od przedmiotowego obowiązku. Określając wysokość grzywny w kwocie 6.000 zł Sąd pierwszej instancji miał na uwadze przede wszystkim znaczny okres w uchybieniu terminu do przekazania skargi oraz fakt, iż uprzednio wymierzona organowi grzywna w kwocie 3.000 zł nie była wystarczająca dla osiągnięcia zarówno jej dyscyplinującego, jak i prewencyjnego celu. Odstępując od wymierzenia organowi grzywny w jeszcze wyższej kwocie Sąd miał natomiast na uwadze, że ostatecznie, przed rozpoznaniem niniejszego wniosku, obowiązek przekazania Sądowi skargi z dnia 27 marca 2013 r. został wykonany. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Polskiego Związku [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację w sprawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ taki musi więc przekazać skargę sądowi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku (por. postanowienie NSA z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt I OZ 818/13). W orzecznictwie przyjmuje się, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może ono mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zawarty w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OZ 418/12 (LEX nr 1335530), iż ponowny wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. dlatego, że grzywna ta została organowi już raz wymierzona, skoro organ nadal nie wywiązuje się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obowiązek przekazania skargi sądowi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy – w jego ocenie – przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 105/10). Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez organ, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi, co w istocie w niniejszej sprawie uczynił Polski Związek [...], traktując skargę K.O. jako zażalenie na bezczynność lub opieszałość organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Wbrew stanowisku organu, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być poprzedzona jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, CBOSA). Przedmiotem skargi jest bowiem bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy tego Kodeksu. Ponadto wskazać należy, iż wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10). Zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie usunęła uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy. Oznacza to, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Z powyższego wynika, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Z akt sprawy wynika, że Polski Związek [...] niewątpliwie uchybił terminowi określonemu w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji, wymierzając grzywnę w wysokości 6.000 zł, wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Należy podkreślić, iż organ, pomimo ukarania go grzywną za nieprzekazanie Sądowi skargi i doręczeniu mu prawomocnego postanowienia Sądu w tym zakresie, przez prawie pięć miesięcy uchylał się od przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Co istotne, uprzednio wymierzona organowi grzywna w kwocie 3.000 zł nie była zatem wystarczająca dla osiągnięcia zarówno jej dyscyplinującego, jak i prewencyjnego celu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył więc organowi grzywnę w stosownej wysokości, wyjaśniając w sposób wyczerpujący powody takiego rozstrzygnięcia i właściwie oceniając stopień zaniedbania przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.