II SO/Kr 6/19

Kraków, dnia 16 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 16 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. C. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi sądowi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. postanawia: 1. wymierzyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w N. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych za nieprzekazanie skargi sądowi, 2. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. na rzecz E. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przesyłką pocztową z 21 czerwca 2019 r. wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi z 29 marca 2019 r. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. zainicjowanego wnioskiem E. C. z 12 września 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z 6 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu 10 czerwca 2019 r.) skarżąca wniosła o zrealizowanie ciążącego na organie obowiązku i przekazanie ww. skargi na przewlekłość do WSA w Krakowie. Skargę z 29 marca 2019 r. na przewlekłość postępowania PINB przekazał do Sądu przesyłką z 27 czerwca 2019 r. Po wezwaniu Sądu do złożenia odpowiedzi na wniosek PINB w piśmie procesowym zatytułowanym "odpowiedź na skargę" wniósł o "oddalenie skargi". Dalej organ opisał czynności podjęte w ramach postępowania wyjaśniającego po wpłynięciu wniosku E. C. z 12 września 2018 r. Wskazał na trudności kadrowe i obłożenie sprawami inspektorów, co ma wpływ na terminowość działań. Przedstawił argumentację uzasadniającą jego zdaniem brak przewlekłości w sprawie. Podniósł, że w jego przekonaniu skarga z 29 marca 2019 r. nie wypełnia norm przewidzianych dla tego typu skargi, m.in. z uwagi na brak rozpoznania jej wcześniej przez organ II instancji i "związane z tym wątpliwości co do adresata skargi na bezczynność – przesyła się rzeczoną skargę zgodnie z wolą nadawcy do WSA w Krakowie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r. (M.P. z 2019 r., poz. 154) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 4 585,03 zł. Z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest dla sądu administracyjnego skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest bezwzględnie obowiązany przekazać skargę sądowi, wraz z kompletem akt sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie 30 dni do dnia otrzymania skargi. Sąd podkreśla jednocześnie, że instytucja wymierzenia organowi grzywny w sytuacji braku wywiązania się z nałożonych na niego ustawowych obowiązków w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego, ma charakter dyscyplinujący, restrykcyjny i prewencyjny. Mobilizuje ona bowiem organ do niezwłocznego przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, a jednocześnie stanowi sankcję za niedokonania tych czynności w wymaganym terminie. Zapobiega także naruszeniom tego obowiązku w przyszłości (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r., sygn. I OZ 1702/17 - przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 3/09 (publ. ONSA/WSA 2010/1/2) wskazano, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Podkreślić należy, że choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. postanowienie NSA z 28 maja 2014 r., sygn. I OZ 379/14). Powtórzyć trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, nie mają zatem istotnego znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, ponieważ sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Należy wskazać, że podnoszone przez organ kwestie, jakoby skarga z 29 marca 2019 r. nie wypełniała norm przewidzianych dla tego typu skargi, nie znajdują oparcia w przepisach prawa i okolicznościach faktycznych sprawy. W szczególności fakt wyczerpania lub nie zaskarżenia bezczynności czy przewlekłości ponagleniem nie ma żadnego wpływu na obowiązek organu dotyczącego przekazania skargi. Również prawidłowe zaadresowanie skargi nie budzi najmniejszej wątpliwości. Z akt niniejszej sprawy, a także z akt sprawy o sygn. II SAB/Kr 264/19 dotyczącej skargi E. C. z 29 marca 2019 r. wynika, że skarga na przewlekłość postępowania wpłynęła do PINB 1 kwietnia 2019 r. Zatem organ był zobligowany do przekazania Sądowi akt sprawy w terminie do 2 maja 2019 r. (1 maja – dzień wolny od pracy). Skarga ta i odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy zostały przekazane do WSA w Krakowie przesyłką pocztową z 27 czerwca 2019 r., a zatem z przekroczeniem terminu i to dopiero po złożeniu przez skarżącą wniosku o wymierzenie grzywny. Skoro organ wykonał ten obowiązek z uchybieniem ustawowego terminu, to tym samym spełniły się przesłanki, o których mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. Wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł Sąd wziął pod uwagę wielkość opóźnienia – ponad 50 dni - oraz fakt, że skarga wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została przekazana do Sądu dopiero po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny, mimo wcześniejszego pisma ponaglającego do wykonania obowiązku. Wobec tego aktualna jest potrzeba odwoływania się do funkcji dyscyplinującej grzywny. Sąd wziął pod uwagę również wskazane w odpowiedzi na wniosek powody uchybienia terminowi, tj. braki kadrowe szczególnie z uwzględnieniem długotrwałych zwolnień lekarskich i urlopów macierzyńskich pracowników. Powyższe, w ocenie Sądu, nie pozwala na oddalenie wniosku skarżącej, jednocześnie pozwalając na wymierzenie grzywny w niewielkiej wysokości - w jej dolnych granicach. Oprócz funkcji dyscyplinującej wymierzonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę także jej funkcję represyjną i prewencyjną. Grzywna za przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też złożeniem wniosku, doręczeniem mu wniosku o wymierzenie grzywny, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Dlatego sąd może wymierzyć grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu (por. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. III GPS 3/09). Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestaje on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem terminu. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wymierzenie grzywny, oprócz funkcji represyjnej, pełnić ma nade wszystko funkcję prewencyjną. Ukaranie organu przez Sąd ma służyć bowiem zapobieganiu analogicznym naruszeniom prawa w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny wzięto pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Wymierzenie grzywny w kwocie 500 zł powinno być wystarczające dla spełnienia jej wyżej opisanych celów. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie 1 postanowienia, za podstawę biorąc art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od wniosku w kwocie 100 zł, koszt zastępstwa procesowego skarżącej 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł, Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.