III SA/Kr 1027/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 23 czerwca 2016 r. nr XVII/128/16 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Sidzina stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie "w szczególności" w § 21 oraz § 33. Rada Gminy Bystra-Sidzina podjęła w dniu 23 marca 2016 r. uchwałę nr XVII/128/16 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Sidzina. Uchwałę podjęto na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej. Skargę wniesiono w oparciu o art. 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo prokuraturze (Dz.U. z 2019 r., poz. 740). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 21 i § 33 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "w szczególności". Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez użycie we wskazanych wyżej przepisach sformułowania "w szczególności" w odniesieniu do ustalenia kompetencji Zebrania Wiejskiego oraz obowiązków i kompetencji Sołtysa. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony enumeratywnie. Statut powinien w sposób konkretny określać uprawnienia poszczególnych organów danej jednostki pomocniczej. Użycie sformułowania "w szczególności" nie określa w sposób wyczerpujący uprawnień i kompetencji organów jednostki pomocniczej. Statut powinien regulować zadania sołectwa, w tym sposób ich realizacji, a także zadania organów sołectwa w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania jednostki pomocniczej i jej organów. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że zadania Zebrania Wiejskiego i Sołtysa zostały najpierw określone w sposób ogólny w § 19, 20 i 24 uchwały, a dopiero następnie dookreślone. Szczegółowe zadania wymienione w zaskarżonym § 21 i § 33 statutu są ograniczone i mieszczą się w zakresie ogólnego ujęcia kompetencyjnego, zgodnie z którym organami sołectwa są Sołtys i Zebranie Wiejskie. Wszystkie wymienione po wyrażeniu "w szczególności" zadania organów jednostki pomocniczej stanowią wyłącznie egzemplifikację ogólnych zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 23 marca 2016 r. nr XVII/128/16 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Sidzina. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; powoływanej dalej jako "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zasadny jest podniesiony w skardze zarzut dotyczący użytych w § 21 i § 33 sformułowań "w szczególności" w odniesieniu do ustalenia kompetencji Zebrania Wiejskiego oraz obowiązków i kompetencji Sołtysa. Zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony enumeratywnie. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Zdaniem Sądu zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony ściśle, gdyż brak jest innej podstawy prawnej do podejmowania przez nie działań. Byt jednostki pomocniczej uzależniony jest m.in. od nadanych jej statutem "konkretnych" uprawnień. Nie sposób natomiast mówić o nadaniu jednostce pomocniczej lub jej organom w pełni "konkretnych" uprawnień w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – nie zostały one wymienione w statucie w sposób wyczerpujący, a użyto w odniesieniu do nich sformułowania "w szczególności" (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 14.02.2020 r., IV SA/Po 917/19, CBOSA). Należy wyraźnie podkreślić, że akt będący aktem prawa miejscowego nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Bystra-Sidzina w zakresie sformułowań "w szczególności", zawartych w § 21 i § 33, wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność w powyższym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w wyżej opisanym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.