III SA/Kr 1038/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek . Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 sierpnia 2007 r. nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej u A. B. decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] - nie stwierdził choroby zawodowej przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy wymienionej w poz. 19 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 1.08.2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138, § 1, pkt 1 kpa, w związku z art. 5, pkt 4a i art. 12 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 122, poz. 851) i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U., nr 132, poz. 1115) W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim jednostki orzeczniczej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Brak jest rozpoznania choroby zawodowej przez właściwą jednostkę służby zdrowia, zważywszy na treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych, stanowi brak podstaw do jej stwierdzenia. W sprawie orzekały jednostki służby zdrowia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych tj. Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Obie jednostki w wydanych orzeczeniach lekarskich zgodnie orzekły brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Obie jednostki orzecznicze orzekające w sprawie, wydały zgodne ze sobą orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej, uzasadniając je w sposób wyczerpujący i jednoznaczny. Fakt zatrudnienia w narażeniu na czynnik szkodliwy, przy braku objawów klinicznych choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych, nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie uznał, iż wydana decyzja organu I instancji jest merytorycznie uzasadniona. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że Ośrodek Medycyny Pracy -Poradnia Chorób Zawodowych dnia [...] 2006 r. wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania przewlekłych chorób układu ruchu wywołanych sposobem wykonywania pracy. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, iż badaniem fizykalnym stwierdzono sinoczerwone zabarwienie skóry rąk, ocieplenie rąk nieznacznie obniżone, gra włośniczkowa prawidłowa. Ruchomość w stawach międzypalcowych, nadgarstkowych i łokciowych nieco ograniczona. Kręgosłup szyjny i lędźwiowo-krzyżowy: wzmożone napięcie mięśni przykręgosłupowych, tkliwość uciskowa wyrostków kolczastych dolnych kręgów szyjnych, ograniczenie ruchomości odcinkowej. W badaniu rtg kręgosłupa i stawów biodrowych zmiany zwyrodnieniowe z dyskopatią C5-C6. Rtg obu dłoni stawów łokciowych: zmiany zwyrodnieniowe niecharakterystyczne dla działania wibracji. Na podstawie w/w badań i konsultacji ortopedycznej popartej oceną radiogramów nie znaleziono podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej narządu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy. Wskazywane w wywiadzie lekarskim dolegliwości mogą mieć związek z uogólnioną chorobą zwyrodnieniową stawów, jednakże takie schorzenie nie figuruje w obecnie obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Skarżący został skierowany na ponowne badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. W czasie hospitalizacji w dniach od [...] 2006 r. do [...] 2006 r. przeprowadzono szereg badań, których wynik był podstawą do wydania w dniu [...] 2006 r. orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy. Orzeczenie to Instytut uzasadnił w następujący sposób: "Analiza warunków pracy zawodowej zainteresowanego, przy uwzględnieniu danych z dostępnej dokumentacji lekarskiej, wyników konsultacji specjalistycznych: neurologicznej i ortopedycznej oraz badań dodatkowych nie uzasadnia w chwili obecnej rozpoznania u skarżącego żadnej z przewlekłych chorób układu ruchu wywołanych sposobem wykonywania pracy, które wymienione są w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Rozpoznawane u w/w schorzenia ortopedyczne (przede wszystkim - uogólniona choroba zwyrodnieniowa stawów, w tym - kręgosłupa) mają podłoże samoistne i nie pozostają w związku przyczynowo-skutkowym z warunkami pracy zawodowej, zakończonej w 2003 roku". Odmawiając uznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 19 wykazu chorób zawodowych, organ wziął pod uwagę uzasadnienie orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego - placówkę naukowo-badawcza resortu zdrowia i opieki społecznej rozstrzygająca w sprawach spornych i wątpliwych, której orzeczenia są merytorycznie ostateczne. Instytut podał, iż wyniki prowadzonych badań i analiz nie uzasadniają w chwili obecnej rozpoznania u skarżącego żadnej z przewlekłych chorób układu ruchu wywołanych sposobem wykonywania pracy, które wymienione są w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Zgodnie z wykazem chorób zawodowych z 2002 r., pod poz. 19 wymienione są następujące przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie ścięgna i jego pochewki, przewlekłe zapalenie kaletki maziowej, przewlekłe uszkodzenie łąkotki, przewlekłe uszkodzenie torebki stawowej, przewlekłe zapalenie okołostawowe barku, przewlekłe zapalenie nadkłykcia kości ramiennej, zmęczeniowe złamanie kości oraz martwica kości nadgarstka. Instytut nie rozpoznał u skarżącego żadnej z wyżej wymienionych chorób zawodowych. Rozpoznał natomiast liczne schorzenia ortopedyczne (przede wszystkim - uogólniona choroba zwyrodnieniowa stawów, w tym kręgosłupa) o podłożu samoistnym, nie pozostającym w związku przyczynowo-skutkowym z warunkami pracy zawodowej, zakończonej w 2003 roku. A. B. wniósł skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniósł, iż pracował w warunkach wyziębienia organizmu, narażenia biologicznego oraz zatrucia ołowiem. Szczegółowo opisał swoje choroby oraz ataki i wypadki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów odmiennych, aniżeli podnosi strona skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 20.07.2005 r., I FSK 68/05, LEX nr 172990). Zgodnie, bowiem z art. 134 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 2.11.2005 r., I FSK 264/05, LEX nr 187951). W sprawie poddanej kontroli Sądu podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U., nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. Uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Powstaje, zatem pytanie, jakie skutki wywołało to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. Przedmiotem pytania prawnego Sądu jest ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu, kształtującego obowiązek strony, po to, by następnie Sąd ten mógł orzec o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., P. 7/2000, OTKA 2002/2/13). Zadaniem sądu administracyjnego jest wyczerpująca ocena prawna zaskarżonej decyzji, a więc ustalenie czy również po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego zaskarżona decyzja ma pozostać w obrocie prawnym. Nie może ulegać wątpliwości, że z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, obalone zostało domniemanie zgodności z Konstytucją tych przepisów. To zaś oznacza, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie, a także zaskarżona do sądu decyzja administracyjna, wydane zostały na podstawie przepisów prawnych niezgodnych z Konstytucją. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie oznacza to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydaje się, bowiem, że obowiązywania aktu nie powinno się utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania (por. J. Trzciński, "Glosa do wyroku TK z dnia 23 października 2007r., P 10/07, ZNSA 2008, nr 1), a stosowanie przez sąd przepisu, który orzeczeniem TK, ostatecznym i powszechnie obowiązującym, został uznany za niezgodny z Konstytucją, nawet, gdy Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej, kłóciłoby się z logiką stosowania prawa. Należy przyjąć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją kontrolowanej normy umożliwia sądom odstąpienie od zasad wyznaczanych przez reguły determinujące datę, na którą określa się stan prawny miarodajny dla orzekania. Ta autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje swoją podstawę w art. 8 Konstytucji, będąc wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji poprzez kierowanie się wykładnią zgodną z Konstytucją. Byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając - w celu przywrócenia stanu konstytucyjności - możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na podstawie norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca dopuszczał dalsze naruszanie Konstytucji na przyszłość, przez bezwzględny nakaz dalszego stosowania przepisu już uznanego za niekonstytucyjny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r., sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; także wyrok TK z 23 października 2007, P 28/07, OTK-A 2007, nr 9, poz. 106). Wobec spraw będących w toku sąd administracyjny ma, zatem możliwość dokonania oceny rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia ochrony praw jednostki i uniknięcia sytuacji, kiedy sąd zadając pytanie prawne orzekałby według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to, by następnie strona wniosła o wznowienie postępowania na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Trudno też byłoby uznać za zgodne z zasadą ekonomiki procesowej zawieszenie postępowania przed sądem i oczekiwanie na wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, skoro to wykonanie może trwać bardzo długo. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z Konstytucją RP, to obowiązkiem sądu administracyjnego jest wskazanie i tej okoliczności, mogącej być przesłanką późniejszego wniosku strony o wznowienie postępowania administracyjnego (art.145a kpa). W sprawie poddanej kontroli Sądu, nie może, więc mieć zastosowania zasada tempus regit actum, ze względu na pozbawienie domniemania konstytucyjności tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej i poprzedzającej decyzji. A zatem należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji, musi być uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej decyzji. Zarówno, zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny, więc być stosowane w przyszłości, nawet, jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, "Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności", PiP 2008, z. 5). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie poglądy wyrażane w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2007r., I OSK 1030/06; także wyrok NSA z 23 lutego 2006r., II OSK 1403/05, NSA z 31 stycznia 2008r., II OSK 1599/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie, bowiem strony na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Dlatego też, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej i poprzedzającej decyzji jako niezgodnych z Konstytucją, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji. Organy administracyjne prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.