III SA/Kr 1043/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek . Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 października 2007 r. nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] 2007 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u skarżącej P. K. choroby zawodowej, zawodowego obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, decyzją z dnia 30 października 2007 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138, § 1, pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 5, pkt 4a i art.12 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., nr 122, poz. 851 z późn. zm.) i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U., nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim jednostki orzeczniczej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. W wyniku przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego ustalono, iż skarżąca od 1986 r. do 2005 r. pracowała we własnym gospodarstwie rolnym o pow. 3,8 ha. W gospodarstwie hodowano krowy, trzodę chlewną, kury oraz prowadzono uprawy m. in. zbóż i mieszanek. Podczas wykonywania prac polowych ciągnikiem, kosiarką, przewracarką, rozrzutnikiem oraz przy obsłudze młockarni, śruto wnika, sieczkarni skarżąca pracowała w ekspozycji na hałas. Nie przeprowadzano pomiarów natężenia dźwięku określających wielkość narażenia na działanie czynnika szkodliwego, jakim jest hałas. Brak badań środowiskowych nie dowodzi o braku narażenia pracownika na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia i nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika. W związku z powyższym Inspektor uznał, iż skarżąca przez ok. 19 lat pracy w gospodarstwie rolnym (od 2005r. przebywa na rencie) była narażona na ponadnormatywny hałas, a zatem jej warunki pracy stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie uznał, iż decyzja organu I instancji jest merytorycznie uzasadniona. W sprawie orzekały jednostki służby zdrowia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych tj. Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Obie jednostki orzecznicze wydały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Zgodnie z wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., chorobę zawodową narządu słuchu można rozpoznać pod warunkiem wystąpienia w okresie do 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego na hałas (kryterium czasowe) udokumentowanych objawów chorobowych spełniających warunki określone w punkcie 21 wykazu, tj.: obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego (kryterium jakościowe) oraz ubytek wynoszący, co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym (kryterium ilościowe). Spełnienie tych trzech kryteriów jednocześnie jest konieczne do rozpoznania choroby zawodowej. W przypadku skarżącej nie zostało spełnione kryterium jakościowe, na co wskazuje to, że Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego zgodnie orzekły, co do charakteru mieszanego, przewodzeniowo-odbiorczego niedosłuchu ucha lewego. W ocenie charakteru niedosłuchu ucha prawego występują różnice w wydanych orzeczeniach. W OMP uznano, że niedosłuch ucha prawego ma także charakter mieszany. Stwierdzony brak odruchów z mięśnia strzemiączkowego ucha prawego może świadczyć nie tylko o lokalizacji pozaślimakowej, ale także o patologii kosteczek słuchowych, a więc niedosłuchu mieszanym. IMP rozpoznał natomiast w uchu prawym niedosłuch typu menierowskiego (odbiorczego). Różnice w wydanych orzeczeniach wynikają z trudności diagnostycznych lokalizacji uszkodzenia narządu słuchu i interpretacji uzyskanych wyników. Niezależnie od różnicy zdań w w/w zakresie, obydwie jednostki orzecznicze rozpoznały w uchu prawym niedosłuch z lokalizacją pozaślimakowa, a więc niecharakterystyczną dla uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. W tej części orzeczenia są zgodne. Obie jednostki orzecznicze z uwagi na stwierdzone uszkodzenie słuchu o lokalizacji niecharakterystycznej dla działania hałasu, asymetrię ubytków słuchu i rodzaj niedosłuchu wydały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. W obu jednostkach orzeczniczych stwierdzono niedosłuch niecharakterystyczny dla zawodowego uszkodzenia słuchu, który nie spełnia kryteriów diagnostycznych określonych w wykazie chorób zawodowych obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Brak, zatem podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Fakt pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy, jakim jest hałas, nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem z uwagi na różnorodną wrażliwość osobniczą niezbędne jest jej rozpoznanie kliniczne. P. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc jedynie, iż odwołuje się od decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów odmiennych, aniżeli podnosi strona skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 20.07.2005 r., I FSK 68/05, LEX nr 172990). Zgodnie, bowiem z art. 134 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 2.11.2005 r., I FSK 264/05, LEX nr 187951). W sprawie poddanej kontroli Sądu podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U., nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. Uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Powstaje, zatem pytanie, jakie skutki wywołało to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. Przedmiotem pytania prawnego Sądu jest ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu, kształtującego obowiązek strony, po to, by następnie Sąd ten mógł orzec o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., P. 7/2000, OTKA 2002/2/13). Zadaniem sądu administracyjnego jest wyczerpująca ocena prawna zaskarżonej decyzji, a więc ustalenie czy również po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego zaskarżona decyzja ma pozostać w obrocie prawnym. Nie może ulegać wątpliwości, że z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, obalone zostało domniemanie zgodności z Konstytucją tych przepisów. To zaś oznacza, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie, a także zaskarżona do sądu decyzja administracyjna, wydane zostały na podstawie przepisów prawnych niezgodnych z Konstytucją. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie oznacza to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydaje się, bowiem, że obowiązywania aktu nie powinno się utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania (por. J. Trzciński, "Glosa do wyroku TK z dnia 23 października 2007r., P 10/07, ZNSA 2008, nr 1), a stosowanie przez sąd przepisu, który orzeczeniem TK, ostatecznym i powszechnie obowiązującym, został uznany za niezgodny z Konstytucją, nawet, gdy Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej, kłóciłoby się z logiką stosowania prawa. Należy przyjąć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją kontrolowanej normy umożliwia sądom odstąpienie od zasad wyznaczanych przez reguły determinujące datę, na którą określa się stan prawny miarodajny dla orzekania. Ta autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje swoją podstawę w art. 8 Konstytucji, będąc wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji poprzez kierowanie się wykładnią zgodną z Konstytucją. Byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając - w celu przywrócenia stanu konstytucyjności - możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na podstawie norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca dopuszczał dalsze naruszanie Konstytucji na przyszłość, przez bezwzględny nakaz dalszego stosowania przepisu już uznanego za niekonstytucyjny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r., sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; także wyrok TK z 23 października 2007, P 28/07, OTK-A 2007, nr 9, poz. 106). Wobec spraw będących w toku sąd administracyjny ma, zatem możliwość dokonania oceny rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia ochrony praw jednostki i uniknięcia sytuacji, kiedy sąd zadając pytanie prawne orzekałby według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to, by następnie strona wniosła o wznowienie postępowania na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Trudno też byłoby uznać za zgodne z zasadą ekonomiki procesowej zawieszenie postępowania przed sądem i oczekiwanie na wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, skoro to wykonanie może trwać bardzo długo. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z Konstytucją RP, to obowiązkiem sądu administracyjnego jest wskazanie i tej okoliczności, mogącej być przesłanką późniejszego wniosku strony o wznowienie postępowania administracyjnego (art.145a kpa). W sprawie poddanej kontroli Sądu, nie może, więc mieć zastosowania zasada tempus regit actum, ze względu na pozbawienie domniemania konstytucyjności tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej i poprzedzającej decyzji. A zatem należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji, musi być uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej decyzji. Zarówno, zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny, więc być stosowane w przyszłości, nawet, jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, "Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności", PiP 2008, z. 5). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie poglądy wyrażane w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2007r., I OSK 1030/06; także wyrok NSA z 23 lutego 2006r., II OSK 1403/05, NSA z 31 stycznia 2008r., II OSK 1599/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie, bowiem strony na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Dlatego też, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej i poprzedzającej decyzji jako niezgodnych z Konstytucją, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji. Organy administracyjne prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.