III SA/Kr 106/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków – Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Koszyce z dnia 29 grudnia 2010 r. nr II/24/10 w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Koszycach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 29 grudnia 2010 r. Rada Gminy Koszyce, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.p.r.") oraz uchwały Nr XXIX/193/2010 Rady Gminy w Koszycach z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na lata 2010-2013 podjęła uchwałę Nr II/24/10 w sprawie: szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Koszycach. Prokurator Rejonowy Kraków-Nowa Huta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucając: - istotne naruszenie prawa, a to art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej powoływanej jako "u.o.a.n.") w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP polegające na zaniechaniu opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego; - istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10 oraz art. 9b ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 i § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) polegające na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących materię wykraczającą poza ustawowe upoważnienia i powtórzenie w niej przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie: - poprzez wskazanie w Załączniku do uchwały w Rozdziale II ust. 1 zindywidualizowanych instytucji wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez Wójta w skład Zespołu prokuratorów, kuratorów sądowych oraz przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, - poprzez wskazanie w Załączniku do uchwały w Rozdziale II ust. 2 c, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, - poprzez wskazanie w Załączniku do uchwały w Rozdziale II ust. 2 pkt d przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole, - poprzez wskazanie w Załączniku do uchwały w Rozdziale I ust. 6, że w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a instytucjami/jednostkami wymienionymi w rozdziale II pkt 1 mogą być powołane grupy robocze, - poprzez powtórzenie w Załączniku do uchwały w Rozdziale I ust. 3 i 4 treści art. 9b ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, - poprzez powtórzenie w Załączniku do uchwały w Rozdziale I ust. 5 treści art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, - poprzez powtórzenie w Załączniku do uchwały w Rozdziale III ust. 1 treści art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, - poprzez powtórzenie w Załączniku do uchwały w Rozdziale III ust. 2 treści art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, - poprzez powtórzenie w Załączniku do uchwały w Rozdziale III ust. 6 treści art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Koszyce wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że jest ona bezzasadna. Organ podniósł, że w dacie podjęcia uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego. Nie mieści się zatem w katalogu aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a obowiązek jej publikacji nie wynika z przepisów szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Koszyce w sprawie: szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Koszycach. Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała – wbrew twierdzeniom organu - jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podpisania. Niewykonanie przez Radę Gminy Koszyce obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Nie ma zatem konieczności rozpatrywania pozostałych zarzutów skargi. Należy jednak podnieść, że przepisy przedmiotowego aktu prawa miejscowego nie są stanowione po to, aby informować o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, ale mają konkretyzować ściśle treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Oczywistym jest, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w oparciu o przepis art.147 § 1 p.p.s.a.