III SA/Kr 1064/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: S WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium z dnia 21 maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania E. J. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem Z. J. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 17, art. 17 ust. 1 b, art. 17b, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazała, że zapewnia mężowi całodobową opiekę polegającą na: pomaganiu przy wstawaniu z łóżka, ubieraniu się oraz toalecie, robieniu zakupów, gotowaniu, pomocy w sprzątaniu, załatwianiu spraw urzędowych, realizowaniu wizyt lekarskich, wykupywania leków. Skarżąca wskazała, że pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 listopada 2018 r., a z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku. Z dołączonego do wniosku orzeczenia z dnia 26 czerwca 2020 r. wynika, że Z. J. posiada znaczny stopień niepełnosprawności, istniejący od 39 roku życia, jako przyczynę niepełnosprawności wskazano symbol 10-N (choroby neurologiczne). Z orzeczenia wynika ponadto, że Z. J. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Burmistrz Miasta odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. J. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę odmowy stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność męża skarżącej powstała po ukończeniu 18 roku życia, a ponadto przeszkodę przyznania skarżącej świadczenia stanowi fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia 18 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu SKO wskazało, że okolicznością, która uzasadnia uchylenie decyzji jest brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, a w rezultacie niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nie został w sprawie sporządzony wywiad środowiskowy, a organ I instancji nie ustalił czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie Kolegium organ I instancji wydał decyzję bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w świetle którego nie jest dopuszczalna odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ wskazał ponadto, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, nie może stanowić przeszkody przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zrzeczenia się uprawnienia do zasiłku. W dniu 13 kwietnia 2021 r. został sporządzony wywiad środowiskowy, z którego wynika, że skarżąca pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu – towarzyszy w czasie drogi do sklepu, urzędu, fryzjera i lekarza, przygotowuje posiłki, robi zakupy, a w sytuacji złego samopoczucia męża pomaga w ubieraniu się, pilnuje zażywania leków przez małżonka. W wywiadzie wskazano, że mąż skarżącej porusza się po mieszkaniu samodzielnie, czasami wychodzi na spacery z psem, na dłuższych odcinkach wymaga użycia kuli i towarzystwa żony, Z. J. zdarzają się zawroty głowy, które powodują utratę równowagi. Mąż skarżącej spędza większość dnia w łóżku nie mając motywacji do innej aktywności. Mąż skarżącej samodzielnie spożywa posiłki. Z. J. oświadczył ponadto, że jest w stanie przygotować sobie kanapki czy owoce. Samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, wychodzi do toalety, w sytuacji epizodów "sztywności mięśni" wymaga pomocy w czasie kąpieli i ubierania się. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Burmistrz Miasta odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że skarżąca pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu, jak również nie podejmuje zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Organ wskazał, że w aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości skutecznego ubiegania się o zmianę jednego świadczenia na drugie w sposób sugerowany przez skarżącą. Zdaniem organu brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna, nawet gdyby wnioskodawczyni spełniła pozytywne przesłanki przyznania świadczenia. Organ wskazał ponadto, że nie ma możliwości nie zastosowania art. 17 ust. 1 b u.ś.r. niezależnie od istniejących wątpliwości co do konstytucyjności przepisu. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, a także oparcie decyzji na niekonstytucyjnym art. 17 ust. 1 b u.ś.r. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 21 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji ponownie wydał rozstrzygnięcie z powołaniem się na niekonstytucyjną normę prawną zawartą w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Kolegium doszło jednak do przekonania, że mimo błędnej wykładni art. 17 ust. 1 b u.ś.r., decyzja odpowiada prawu, ponieważ z ustalonego w trakcie wywiadu środowiskowego stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby zakres sprawowanej opieki nad mężem uniemożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia. Organ wskazał, że opieka w ujęciu art. 17 ust. 1 u.ś.r. ma być sprawowana nad osobą niepełnosprawną, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować, radzić sobie w życiu codziennym. Konieczność wykonywania jedynie niektórych czynności pielęgnacyjnych, które mogą być wykonywane w dowolnym czasie, nie świadczy w ocenie organu o spełnieniu przesłanki niepodejmowania zatrudnienia z powodu opieki nad mężem przez skarżącą. Organ wskazał, że ze względu na fakt, że z treści zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem nie ma bezpośredniego związku bezprzedmiotowy był zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 27 ust. 5 u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - prawa procesowego – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony; - prawa materialnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez określenie, iż w niniejszej sprawie czynności wykonywane przez skarżącą nie powodują konieczności sprawowania opieki w sposób ciągły, a tym samym brak podstaw do uznania, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie jest związana z opieką nad mężem. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na oddalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie bezsporne były następujące okoliczności: mąż skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 2010 r. Skarżąca opiekuje się mężem i nie podejmuje zatrudnienia od 2008 roku. Sporną okolicznością jest natomiast czy zakres opieki skarżącej nad mężem jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca nie kwestionowała zakresu czynności opiekuńczych wskazanych w wywiadzie rodzinnym. Wskazać należy na wstępie, że organ II instancji dwukrotnie zasadnie dostrzegł wadliwość uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta, w zakresie w jakim organ I instancji odwołał się do treści art. 17 ust. 1 b u.ś.r. ze wskazaniem, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała w wieku 39 lat, a zatem również z tego względu nie jest dopuszczalne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Zasadnie SKO wskazało, że w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt K 38/13 niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. W ocenie Sądu zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że zakres opieki jakiej wymaga mąż skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Tymczasem, zakres opieki sprawowanej przez skarżącą oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach nie są na tyle angażujące, aby skarżąca nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do wspomagania męża w czynnościach życia codziennego: pomocy w ubieraniu, wstawaniu z łóżka, czynnościach higienicznych, wychodzeniu na spacery. Równocześnie, czynności takie jak robienie zakupów, pomoc w sprzątaniu, gotowanie, organizowanie wizyt lekarskich należą do czynności związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Z okoliczności sprawy wynika zatem, że skarżąca nie musi wykonywać względem męża takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Z treści wywiadu środowiskowego wynika ponadto, że mąż skarżącej samodzielnie porusza się po mieszkaniu, potrafi samodzielnie wyjść z domu, a także nie potrzebuje pomocy w jedzeniu, czy korzystaniu z łazienki. Zauważyć należy, że z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że ostatni raz skarżąca była zatrudniona w styczniu 2008 r., a z orzeczenia z dnia 26 czerwca 2020 r. wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności męża skarżącej istnieje od 2 sierpnia 2010 r. W rezultacie, również z tego względu trudno znaleźć uzasadnienie dla twierdzenia, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad mężem istnieje związek przyczynowo-skutkowy, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Mając na względzie powyższe, za niezasadny należało uznać zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niezasadny był jest również zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. polegający na braku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i braku zebrania całego materiału dowodowego. Rzeczywiście, rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego, ale w wyniku uchylenia decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędy te zostały naprawione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w oparciu o zebrane dokumenty, w szczególności treść wniosku oraz wywiadu środowiskowego. W toku postępowania skarżąca nie kwestionowała jego treści, ani nie przedkładała żadnych dowodów, ani oświadczeń, z których wynikałby odmienny niż ustalony, zakres opieki nad mężem. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły wszystkie okoliczności, o których mowa w art. 17 u.ś.r., a ustaleń dokonały w oparciu o całokształt zebranych w sprawie dowodów. Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organ znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Równocześnie zauważyć należy, że w treści skargi skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających podniesiony zarzut, polemizując jedynie z ustaleniami dokonanymi przez organ. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.