III SA/Kr 1064/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Bogusław Wolas WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 9 maja 2024 r., nr SKO.GN/4160/47/2024, w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala. Zaskarżonym przez T. N., zwanego dalej skarżącym, postanowieniem z dnia 9 maja 2024 r., nr SKO.GN/4160/47/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 15 lutego 2024 r., znak: WGN.6830.30.4.2020.IC, w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w W. w wysokości 24500,00 zł i zobowiązania do ich zapłaty. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Podaniem z dnia 8 lipca 2020 r. Wójt Gminy W. wniósł o rozgraniczenie nieruchomości położnej w miejscowości W., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z wymienionymi we wniosku nieruchomościami sąsiednimi. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2020 r. nr SKO.GN/4160/48/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wyznaczyło do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta Tarnowa. Postanowieniem z dnia 30 października 2020 r. Prezydent Miasta Tarnowa zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia granicy nieruchomości. Decyzją z 15 lutego 2024 r., znak: WGN.6830.30.4.2020.IC, Prezydent Miasta Tarnowa zatwierdził granice nieruchomości położonych w W. pomiędzy: - działką nr [...], a działkami: nr [...], nr [...], nr [...], - działką nr [...] a działkami: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], częścią działki nr [...], granica od strony zachodniej, - działką nr [...], a działkami: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], częścią działki nr [...] granica od strony wschodniej, częścią działki nr [...] granica od strony zachodniej, - działką nr [...], a działką nr [...], - działką nr [...], a działką nr [...], - działką nr [...], a działkami: nr [...], nr [...], nr [....], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], częścią działki nr [...] granica od strony zachodniej, częścią działki nr [...] granica od strony zachodniej oraz wschodniej, częścią działki nr [...] granica od strony południowo-wschodniej. - działką nr [....], a działkami: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], częścią działki nr [...] granica od strony zachodniej, częścią działki nr [...] granica od strony południowowschodniej, częścią działki nr [...] granica od strony południowo-zachodniej, częścią działki nr [...] granica od strony północno-zachodniej, częścią działki nr [...] granica od strony południowo-zachodniej, częścią działki nr [...] granica od strony zachodniej, częścią działki nr [...] granica od strony południowo-zachodniej, częścią działki nr [...] granica od strony północno-zachodniej. Postanowieniem z 15 lutego 2024 r., znak: WGN.6830.30.4.2020.IC, Prezydent Miasta Tarnowa orzekł w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 24.500,00 zł i zobowiązał właścicieli rozgraniczanych działek do uiszczeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego: 1. Gminę W. - właściciela działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] - w kwocie 12.250,00 zł, 2. B. B. -właściciela działki nr [...] -w kwocie 140,80 zł, 3. A. D. - właściciela działki nr [...] - w kwocie 140,80 zł, 4. Z. F. - właściciela działki nr [...] - w kwocie 281,61 zł 5. M. G. - współwłaściciela działek nr [...] i [...] - w kwocie 750,96 zł, 6. A. H. - właściciela działki nr [...] - w kwocie 140,80 zł, 7. A. J. - właściciela działki nr [...] współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 492,82 zł, 8. J. K. - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 140,80 zł, 9. J. K.1 - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 140,80 zł, 10. A. K. - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 140,80 zł, 11. M. K. - właściciela działki nr [...] - w kwocie 422,41 zł, 12. L. K. - właściciela działki nr [...] - w kwocie 140,80 zł, 13. R. L. - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 281,61 zł, 14. R. L.1 - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 281,61 zł, 15. A. L. - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 352,01 zł, 16. A. L.1 - współwłaściciela działki nr [...]- w kwocie 70,40 zł 17. R. L. - współwłaściciela działki nr [...] i właściciela działki nr [...] - w kwocie 633,63 zł, 18. A. L. 2 - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 93,87 zł, 19. A. L.3 - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 93,87 zł, 20. T. L. - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 375,49 zł, 21. J. L. - właściciela działki nr [...] i współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 352,01 zł, 22. A. L. 4 - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 70,40 zł, 23. K. N. - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 211,21 zł, 24. S. N. - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 211,21 zł, 25. T. N. - właściciela działki nr [...] - w kwocie 704,03 zł, 26. I. N. - współwłaściciela działek nr [...], [...] i [...] - w kwocie 422,41 zł, 27. M. N. - współwłaściciela działek nr [...], [...] i [...] - w kwocie 422,41 zł 28. E. P. - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 70,40 zł, 29. B. R., współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 140,80 zł, 30. M. S. - właściciela działki nr [...] -w kwocie 281,61 zł, 31. M. S. 1 - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 70,40 zł, 32. M. S.2 - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 70,40 zł 33. T. S. - właściciela działki nr [...] - w kwocie 140,80 zł, 34. A. S. - właściciela działki nr [...] - w kwocie 281,61 zł 35. M. S. 3 - właściciela działki nr [...] - w kwocie 140,80 zł, 36. I. S. - współwłaściciela działek nr [...] i [...] - w kwocie 281,61 zł 37. K. S. - współwłaściciela działek nr [...] i [...] - w kwocie 281,61 zł, 38. M. S.4 - współwłaściciela działek nr [...] i [...] w kwocie 281,61 zł 39. M. S. 5 - współwłaściciela działek nr [...] i [...] - w kwocie 281,61zł, 40. M. S. - właściciela działki nr [...] - w kwocie 563,23 zł, 41. [...] Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe - właściciela działki nr [...] - w kwocie 281,67 zł, 42. H. W. - właściciela działki nr [...] - w kwocie 422,41 zł, 43. P. W. - współwłaściciela działek nr [...] i [...] - w kwocie 187,74 zł 44. A. W. - współwłaściciela działek nr [...] i [...] - w kwocie 187,74 zł, 45. E. Z. - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 352,02 zł, 46. F. Z. - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 352,02 zł, 47. J. Z. - współwłaściciela działki nr [...] - w kwocie 70,40 zł w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Wymienionym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium, w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia wyjaśniło, że zasady wynikające z regulacji przewidzianej w dziale IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dotyczącym "Opłat i kosztów postępowania" stanowią, iż stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Przepis ten wskazuje więc koszty, które obciążają strony, a także przewiduje możliwość żądania od stron w uzasadnionych przypadkach zaliczki na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 2 k.p.a.). Wykładnia gramatyczna art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. o wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ strony będące właścicielami gruntów objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. W uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt: l OPS 5/06 (publik w.: ONSAiWSA 2007/2/26), wskazane zostało wprost, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Jak podniosło Kolegium, w niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek Gminy W. z dnia 8 lipca 2020 r. Decyzją z 15 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Tarnowa zatwierdził granice nieruchomości zgodnie z punktami granicznymi określonymi w trakcie czynności ustalania granic. Za wykonane czynności uprawniony geodeta otrzymał wynagrodzenie w kwocie 24.500,00 zł zgodnie z rachunkiem nr [...] z 2 września 2021 r. przedstawionym przez uprawnionego geodetę. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie ustalił koszty rozgraniczenia. W postępowaniu rozgraniczeniowym ustalono w terenie granice zasięgu prawa własności pomiędzy nieruchomościami, poprzez określenie położenia 87 linii granicznych pomiędzy punktami granicznymi opisanymi w protokołach granicznych w operatach nr [...], [...], [...], [...]. W aktach sprawy zalega (pod nr 247) wykaz właścicieli nieruchomości rozgraniczanych działek z podaniem udziału we własności. W powyższych dokumentach geodeta dokonał opisu i przebiegu i wyniki prac geodezyjnych. W szczególności geodeta przedstawił wskaż i ocenę dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic, opisał wyniki wywiadu terenowego, wreszcie ustalono przebieg granicy pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami. Dodatkowo geodeta opisał zastosowane technologie i metody pomiarowe. Geodeta dokonał oceny operatów wskazując, że współrzędne w nich określone nie odpowiadają szczegółom sytuacyjnym istniejącym w terenie - współrzędne te określone są błędnie. Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że uprawniony geodeta przeprowadził czynności w sprawie ustalenia granic, wskazał na działania, jakie zostały podjęte w tym względzie oraz jakie dowody i dokumenty wzięto pod uwagę w toku postępowania. Nadto w toku sprawy podjęto działania w celu ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami. Wcześniej nie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, nie ustalono wiążąco granic nieruchomości. Zatem granice nieruchomości stały się sporne. W konsekwencji skoro nastąpił spór, co do granicy, która wcześniej nie była prawnie ustalona, nie ma podstaw do tego, aby obciążać kosztami tylko jedną stronę postępowania. Zasady uiszczania kosztów postępowania rozgraniczeniowego od lat są w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalone i opierają się na istnieniu interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, który jest niezależny od tego, który z właścicieli nieruchomości zainicjował postępowanie. Judykatura stoi na stanowisku, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one wszystkie strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. W nin. sprawie nastąpił spór graniczny, albowiem jeden z właścicieli dążył do formalno-prawnego ustalenia granic nieruchomości, które wcześniej nie były ustalone w postępowaniu rozgraniczeniowym. Odnosząc się do zarzutów dotyczących problematyki, kto kwestionował granice nieruchomości, organ powtórzył za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt l OSK 669/19, LEX nr 3335663). Podsumowując Kolegium wskazało, że skoro nastąpił spór co do granicy nieruchomości (czego dowodem jest wniosek o rozgraniczenie), a wcześniej nie były ustalone granice w postępowaniu rozgraniczeniowym, brak jest podstaw do twierdzenia, że właściciel nieruchomości (Gmina W.) w sposób nieusprawiedliwiony dążył do ustalenia wiążących granic. Z akt sprawy wynika nadto, że dnia 5 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Tarnowa wystosował ogłoszenie o przetargu. W dniu 3 marca 2021 r. zawarto umowę z ww. geodetą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów: - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za właściwe obciążenie kosztami wszystkich stron postępowania, w sytuacji, w której konieczność ponownego rozgraniczenia nieruchomości zainicjowana była przez Gminę W. i nie leżała w realnym interesie skarżącego, - art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym na organach gminy ciążą obowiązki w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywania pomiarów geodezyjnych niezbędnych do prowadzenia tej ewidencji, zawierają się w nich również koszty rozgraniczenia działek, - art. 30 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego pominięcie, który to określa, że gmina jest obowiązana do dokonywania na swój koszt pomiarów geodezyjnych niezbędnych do ustalenia przebiegu granic nieruchomości gruntowych w przypadkach określonych w ustawie, - art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w oderwaniu od zasad sprawiedliwości, proporcjonalności i bezstronności rozdzielając koszty postępowania rozgraniczeniowego pomijając istotne okoliczności co do przyczyn konieczności: przeprowadzenia wtórnego rozgraniczenia, które wymaga wnikliwego, szczegółowego zbadania sprawy a odwoływanie się do tej zasady dokonuje się głównie w przypadku podjęcia decyzji uznaniowej jaką właśnie jest zaskarżone postanowienie. - art. 8 k.p.a. polegającego na utrzymaniu w mocy postanowienia, które zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, w sytuacji w której organ posiadał wiedzę co do rzeczywistego stanu i okoliczności, które doprowadziły do przeprowadzenia ponownego rozgraniczenia działek i obciążył kosztami skarżącego pomimo iż ten nie inicjował i nie dostrzegał konieczności ponownego rozgraniczenia nieruchomości. Nadto skarżący wskazał na niekompletne i nierzetelne zebranie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej postanowień, mając również na względzie postanowienia art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Sąd nie dopatrzył się też przy ich wydawaniu takich naruszeń przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, które by skutkowały koniecznością uchylenia kontrolowanych postanowień. Wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r., Nr 45, poz. 453, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie rozgraniczenia nieruchomości). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się więc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Z powołanych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów, które w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. powinny być uiszczone przez stronę z góry, pod rygorem zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 816/00, ONSA 2002/1/35, LEX nr 51474). Według art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na mocy art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami (tak NSA w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, Prok.i Pr.-wkł. 2007/3/38, LEX nr 229485 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2016/98, LEX nr 49056, a także J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; C. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582). Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, zwanej dalej w skrócie – k.c.),a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, iż postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale wyraźnie podniósł, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, a więc, że rozgraniczenie nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, iż koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Wynika to z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale NSA jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 P.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący. Zwrócić należy też uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3196/19. NSA stwierdził, że pomimo, iż z materialnoprawnego punktu widzenia orzeczenie o kosztach pozostaje w związku z rozstrzygnięciem rozgraniczeniowym, to jednak uwzględniając aspekty procesowe jest to odrębna sprawa administracyjna. W konsekwencji ocena sądu administracyjnego powinna koncentrować się wyłącznie na aktach administracyjnych wydanych w ramach postępowania dotyczącego kosztów, a ewentualne wady decyzji rozgraniczeniowej pozostają w takim przypadku bez wpływu na jego wynik. Nie ulega żadnej wątpliwości, że pomimo związku pomiędzy tymi postępowaniami, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego stanowi odrębną sprawę w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Kontrola Sądu winna zatem polegać na ocenie, czy przy wydawaniu postanowienia w sprawie kosztów postępowania doszło do naruszenia prawa. NSA uznał, że żaden przepis Działu IX k.p.a. nie daje podstaw do sformułowania tezy, iż orzeczenie o kosztach postępowania administracyjnego uzależnione jest od tego, czy rozstrzygnięcie administracyjne, które legło u jego podstaw, wolne jest od wad prawnych. Ocena, czy i ewentualnie jakie naruszenia prawa wystąpiły w decyzji rozgraniczeniowej, może być dokonywana wyłącznie w ramach odrębnych postępowań, a do czasu ich zakończenia decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i stanowi podstawę do orzeczenia o kosztach postępowania nią zakończonego. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy – w pierwszej instancji Prezydent Miasta Tarnowa, a w drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie - w sposób właściwy rozdzieliły koszty pomiędzy strony postępowania rozgraniczeniowego. Słusznie uznały, że rozgraniczenie nieruchomości, którego celem jest ustalenie granicy prawnej nieruchomości, leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, w tym i skarżącego - właściciela działki nr [...]. Skarżący zdaje się prezentować stanowisko, że koszty winien ponosić wnioskodawca postepowania rozgraniczeniowego skoro w skardze stwierdził, że: "Ponieważ w przedmiotowej sprawie, nie było sporu odnośnie przebiegu granic nieruchomości sąsiadujących (rozgraniczenie potwierdzone zatwierdzonym operatem nr [...]), to SKO powinno wykazać, że niesprawiedliwe jest, aby inny podmiot, niż wnioskujący o ponowne rozgraniczenie nieruchomości, gdy brak jest przesłanki do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ponosić miał choćby w części koszty tego postepowania." Skarżący w swej argumentacji pomija jednak to, co Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale wyraźnie podniósł, a mianowicie że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg, a z taką co dopiero z wymienionych sytuacji mieliśmy do czynienia w tym wypadku. Nie chodzi tu więc potocznie o rozumiany brak zgody na ustalony przebieg granic nieruchomości, lecz także o sytuację, gdy nie nastąpiło właściwe ich ustalenie. Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że decyzją z dnia 15 lutego 2024 r., znak: WGN.6830.30.4.2020.IC, Prezydent Miasta Tarnowa - zatwierdził granice nieruchomości - zgodnie z punktami granicznymi określonymi w trakcie czynności ustalania granic na gruncie. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie było przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, a więc, że rozgraniczenie nieruchomości, które nastąpiło nie leżało także w interesie skarżącego. Zatem koszty rozgraniczenia powinny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, to jest wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko orzekających organów w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W sposób przekonywujący Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wywiodło bowiem, że w toku sprawy podjęto działania w celu ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami, gdyż wcześniej nie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe i – co kluczowe dla oceny prawidłowości kontrolowanych postanowień - nie ustalono wiążąco granic nieruchomości. Racje ma zatem Kolegium wskazując, że granice nieruchomości w tym sensie stały się sporne. W konsekwencji skoro nastąpił spór, co do granicy, która wcześniej nie była prawnie ustalona, nie ma podstaw do tego, aby obciążać kosztami tylko jedną stronę postępowania. Zgodzić się więc należało z argumentacją Kolegium, że zasady uiszczania kosztów postępowania rozgraniczeniowego od lat są w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalone i opierają się na istnieniu interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, który jest niezależny od tego, który z właścicieli nieruchomości zainicjował postępowanie. W ocenie Sądu w tej kwestii nie ma wątpliwości. Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie zaistniał spór co do przebiegu granicy pomiędzy działkami. Analiza znajdujących się w aktach administracyjnych operatów obrazuje, że wyznaczony geodeta stwierdził, iż współrzędne punktów granicznych rozgraniczanych nieruchomości nie odpowiadały szczegółom sytuacyjnym istniejącym w terenie współrzędne te określone zostały błędnie. Dotyczyło to zwłaszcza ustalenia granic nieruchomości działki nr [...] z działkami, w tym z działką własności skarżącego nr [...], jak i działki nr [...] z działkami, w tym także i działką własności skarżącego – działką nr [...]. Jak podały organy (wskazano to także wyraźnie w uzasadnieniu decyzji rozgraniczeniowej), że strony nie złożyły żadnych oświadczeń odnośnie przebiegu granic i położenia punktów granicznych, jak również nie miały wiedzy na temat, czy w ternie w punktach granicznych istnieją kamienie graniczne (str. 9 decyzji rozgraniczeniowej z dnia 15 lutego 2024 r., znak: WGN.6830.4.2020.IC. Przebieg zaproponowanych przez geodetę granic, w oparciu o zgromadzoną dokumentację geodezyjną, został zaakceptowany przez wszystkie strony, które na rozprawie granicznej wyraziły zgodę na ustalony i okazany przez geodetę przebieg granic podpisując protokół graniczny. Gwoli jasności wskazać należy, że początkowo w trakcie ustalania granic w dniu 14 maja 2021 r. geodeta stwierdził, iż pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawili się na gruncie właściciele i współwłaściciele określonych działek, w tym działki nr [...]. Z uwagi na zmianę właściciela tej działki, na skutek postanowienia Sądu Rejonowego w Tarnowie, I Wydział Cywilny z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt [...], na mocy którego w wyniku przysądzenia własności, właścicielem działki nr [...] stał się skarżący. W dniu 25 czerwca 2021 r. podjęto zatem na nowo czynności ustalenia granic pomiędzy działkami nr [...], nr [...] a działką nr [...]. Jak wynika z protokołu granicznego (k. 79 i 80 akt administracyjnych, Tom II Operaty techniczne), skarżący stawił się na gruncie. Podstawą ustalenia przebiegu granic stał się operat podziału nr [...] i zawarte tam współrzędne, które jak się okazało były błędnie określone i nie odpowiadały szczegółom sytuacyjnym istniejącym w terenie. W wyniku więc transformacji współrzędnych, w oparciu o jednoznaczne punkty dostosowania (narożniki ogrodzeń wyznaczono właściwe punkty graniczne i ustalono bezspornie przebieg punktów granicznych wskazanych nieruchomości. Protokół ten został bez zastrzeżeń podpisany przez skarżącego. Powyższe bezsprzecznie potwierdza istnienie sporu granicznego rozumianego także jako stan nieustalenia w sposób wiążący granic wskazanych w decyzji rozgraniczeniowej nieruchomości, a więc i zasadność przeprowadzenia rozgraniczenia. Zatem dokonanie rozgraniczenia, mającego na celu bezsporne określenie granic, leżało w interesie właścicieli wszystkich nieruchomości, których dotyczył spór graniczny i to bez względu na przyczyny tego sporu. Wystąpienie sporu granicznego determinuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i uzasadnia obciążenie tymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W orzecznictwie i piśmiennictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, że interes prawny dający określonemu podmiotowi status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., może wynikać także z norm prawa cywilnego (por. Komentarz do art. 28 k.p.a., W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, A. Krawczyk, publik. WK 2019; LEX). Nie ulega wątpliwości, że po pierwsze, wydane w sprawie rozgraniczenia orzeczenie oddziałuje na interesy skarżącego – korzystania z działki ewid. Nr [...]. Po drugie, art. 153 k.c. stanowi normę, będącą również źródłem interesu prawnego skarżącego. W świetle powyższych zasad stronami postępowania rozgraniczeniowego są zatem wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów (nieruchomości) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia (por. S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 121). Z tej racji skarżący winien być także z pozostałymi stronami obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego, a więc kosztami obejmującymi w szczególności wynagrodzenie geodety, wydatki obejmujące na sporządzenie ma i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania rozgraniczeniowego, w tym czynności na gruncie i inne z tym związane. Wobec powyższego postawione w skardze Kolegium i organowi pierwszej instancji, orzekających w przedmiocie kosztów postepowania rozgraniczeniowego, zarzuty okazały się nieuzasadnione. Bezpodstawny jest w świetle wykładni i jego zastosowaniu, wskazanych we wspomnianej, wiążącej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zarzut naruszenia przez organy art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za właściwe obciążenie kosztami wszystkich stron postępowania. Również i pozostałe zarzuty są chybione. Postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawie postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przed organem administracji publicznej nie może służyć próbie kwestionowania uruchomienia postępowania rozgraniczeniowego i jego zakończenia wskutek wydania decyzji o rozgraniczeniu. Kwestie dotyczące samego rozgraniczenia mogą być podnoszone tylko w postępowaniu sądowym dotyczącym rozgraniczenia, jeżeli takie postępowanie zostanie zainicjowane w trybie art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten stanowi, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym, a etap administracyjny postępowania o rozgraniczenie ma charakter wstępny, tj. jego przeprowadzenie warunkuje otwarcie drogi sądowej (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 408/17; uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt III CZP 48/14, OSNC 2015/3/27; J. Gudowski, Droga sądowa w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości (na tle prawa geodezyjnego i kartograficznego), Przegląd Sądowy 1995, nr 2, s. 69). Sąd rozpoznaje wówczas sprawę od początku, nie będąc związany ustaleniem przebiegu granic dokonanym przez geodetę wyznaczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Orzekające organy wskazały w uzasadnieniu kontrolowanych rozstrzygnięć zasady i sposoby określania kosztów postępowania rozgraniczeniowego podkreślając, że skarżący winien być także i nimi obciążony wraz z pozostałymi stronami, skoro postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w jego i wszystkich pozostałych stron interesie. Koszty te zostały też, jak stwierdziło Kolegium zasadnie ustalone przez organ pierwszej instancji. Wbrew więc twierdzeniom skarżącego postepowanie w przedmiocie kosztów postepowania rozgraniczeniowego toczyło się z poszanowaniem praworządności (art. 7 k.p.a.), w tym zasad sprawiedliwości, proporcjonalności i bezstronności w rozdzieleniu tych kosztów, co także spełnia wymogi prowadzenia postępowania z uwzględnieniem zasady zaufania stron do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.