III SA/Kr 1070/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 28 września 2010 r. nr LXVI/361/2010 w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bukownie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu zaskarżył pismem z 12 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 28 września 2010 r. nr LXVI/361/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bukownie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie prawa: - art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jej niezastosowanie i bezzasadne zaniechanie publikacji tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji pozbawienie obywateli możliwości zaznajomienia się z regulacjami, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wysłowionych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych; - art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie, że uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 zaskarżonej uchwały), tj. bez wymaganego wskazanego przepisami okresu vacatio legis, pomimo nie zaistnienia przesłanek pozwalających na odstępstwo od tej zasady, - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez: • określenie materialnoprawnych przesłanek obligujących do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w zakresie pkt 5 ppkt 2 i 3 załącznika do uchwały powtórzenie zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie pkt 2 załącznika do ww. uchwały, oraz zapisów zawartych w art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie pkt 4 załącznika do ww. uchwały, • uchwalenie regulacji modyfikującej normę ustawową, tj. art. 9 a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie pkt 1 pppkt od 1 do 7 i pkt 8 załącznika do ww. uchwały. Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i stwierdził, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. Prokurator wskazał także, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły odstępstwa od zasady ujętej w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i określenia 14-dniowego vacatio legis . Nadto Prokurator wytknął organowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez niedopuszczalne zawarcie materialnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, ponadto powtórzenie w zaskarżonej uchwale w dosłownym brzmieniu lub zmodyfikowanej formie szeregu przepisów ww. ustawy. Wskazał także na niedopuszczalne z puntu widzenia ustawy modyfikacje uchwały w zakresie składu zespołu interdyscyplinarnego oraz terminów posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bukownie wniosła o odrzucenie skargi, negując, że zaskarżona uchwała jest prawem miejscowym, wskazując, że doszło do uchybienia 6 miesięcznemu terminowi do złożenia skargi, a także podkreślając, że została ona uchylona Uchwałą Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 13 czerwca 2019 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co przemawia za umorzeniem postępowania w sprawie. Rada wniosła również alternatywnie o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić z uwagi przede wszystkim na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi, bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego - i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).