III SA/Kr 1086/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. M. na akt Starosty dnia 22 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt w zakresie odmowy zwrotu skarżącemu T. M. nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Fiat [...] o nr rejestracyjnym [...], II. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz T. M. zwrotu kwoty 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Fiat [...] o nr rejestracyjnym [...], III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego T. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 15 marca 2016 r. skarżący T. M. zwrócił się o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej przez organ za wydanie karty pojazdu oraz o zwrot nadpłaconej kwoty. W odpowiedzi w piśmie z dnia 22 marca 2016 r. Starosta wskazał, że w dniu 21 marca 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki Fiat [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazd został zarejestrowany w dniu 8 marca 2006 r. Zgodnie z decyzją Zarządu Powiatu zwrot nadpłaty może nastąpić jedynie na podstawie wyroków sądu bądź nakazów zapłaty. Organ poinformował, że zgodnie z art. 118 kodeksu cywilnego jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata. Organ podniósł, iż zgodnie z tym zapisem termin ubiegania się o roszczenia o zwrot nadpłaty upłynął 8 marca 2016 r. Organ wskazał, że skarżący powinien dochodzić swoich praw przed Sądem Rejonowym. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – T. M. na akt z zakresu administracji publicznej polegający na oddaleniu wniosku o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu Starosty z dnia 22 marca 2016 r., [...], stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, wymienionej w punkcie 1, która to stanowiła odmowę stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a co za tym idzie spowodowała niestwierdzenie przez organ uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranej za wydanie karty pojazdu, stwierdzenie obowiązku organu administracji dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki Fiat [...], nr rej. [...]. W ocenie skarżącego skarga jest dopuszczalna z punktu widzenia właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący podkreślił, że spełniona została przez niego przesłanka odpowiedniego trybu tj. złożenie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podniósł, że poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, została przez skarżącego uiszczona w dniu 8 marca 2006 r. Nie budzi też wątpliwości, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. Żądanie skarżącego, dotyczące zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, ma swoją podstawę w treści przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Treść tego przepisu była taka sama w dacie uiszczenia spornej opłaty, jak i aktualnie. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, obowiązującego w dacie uiszczenia opłaty przez skarżącego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 roku, przepis był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Skarżący podkreślił, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w prawie o ruchu drogowym, stanowi środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych z 29 sierpnia 2009 r. oraz odpowiednio (art. 67 in fine) przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, regulujące terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy. Powyższe akty prawne nie mają natomiast zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które traktować należy jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Po rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Opłata za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Fiat [...], nr rejestracyjny [...] w wysokości 500 zł została pobrana od skarżącego na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310). Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tak więc, wbrew stanowisku organu, skarżący może dochodzić ochrony swoich praw przez sądem administracyjnym. Stanowisko organu, że skarżący może dochodzić swoich praw jedynie przed sądem powszechnym jest – w świetle treści powyższej uchwały - nieuprawnione. Wskazać należy, że w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 p.p.s.a. skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Wskazane wyżej warunki formalne do rozpoznania skargi zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu przybiera formę czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne); (tak też NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2225/14). Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu wskazać należy, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt U 6/04 za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Minister ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej mu delegacji nie przewidział. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia z dniem 1 maja 2006 r. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., I OSK 567/13, w którym wyrażono pogląd, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro przepis okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, z uwzględnieniem konsekwencji wyroku Trybunału dla tego stanu prawnego. Należy bowiem mieć na uwadze treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a w sprawie nie chodzi o decyzję administracyjną, lecz o czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty za kartę pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem w rozpoznawanej sprawie jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu i to w trybie przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby zniesienie ochrony jednostki, zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Należy zauważyć, że w przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał. Natomiast stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). W ocenie Sądu, podzielającego argumentację Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. W tej sytuacji istnieją podstawy do odmowy zastosowania przez Sąd przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Podstawy te istnieją także z tego względu, że polska regulacja jest sprzeczna z normą prawa wspólnotowego. Przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest bowiem sprzeczny z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), obecnie z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz w Traktacie akcesyjnym dotyczącym przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE stanowił, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE była przedmiotem postanowienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07. W orzeczeniu tym Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Z uwagi na to, że wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty ewidencyjnej za jej wydanie miało miejsce w 8 marca 2006 r., czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r., rozważenia wymaga, zarzucane przez organ, przedawnienie roszczenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przywołany przez organ przepis art. 118 kodeksu cywilnego, który określa terminy przedawnienia, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Pięcioletni okres przedawnienia przewiduje natomiast art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. , poz. 613 ze zm.). Od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), w której stwierdza się, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Wskazano w niej również, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). Z kolei w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniach NSA (np. wyroki: z dnia 20 grudnia 2012r., I OSK 2192/12; z dnia 21 marca 2013r., I OSK 1243/12; z dnia 13 maja 2014r., I OSK 2529/12, z dnia 4 grudnia 2014 r. I OSK 925/13), że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, co skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak już wskazano - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia i prowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej strony. Konsekwencją stanowiska, że w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych. Z kolei konsekwencją uznania przez Sąd orzekający przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że poddany kontroli akt Starosty podjęty został z naruszeniem prawa, bowiem organ ten odmówił skarżącemu zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, mimo że jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 128). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że kwota 425 zł, uiszczona przez skarżącego powyżej należnej kwoty 75 zł za wydanie karty pojazdu, była kwotą niezasadnie uiszczoną i powinna zostać skarżącemu zwrócona. Należy też wskazać, że z treści wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 590/09 wynika, że w tego rodzaju sprawach należy nie tyle uznać uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty za kartę pojazdu, a obowiązek organu administracji w tym zakresie. Pogląd ten Sąd orzekający podziela. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt – w części odmawiającej skarżącemu zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla przedmiotowego samochodu (pkt I wyroku) . Na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla przedmiotowego samochodu (pkt II wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.