III SA/Kr 1090/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) NSA Piotr Lechowski Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego skargę oddala. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 28 czerwca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. W dniach 4 listopada 2011 r. oraz 21 marca 2012 r. pracownik Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu podczas kontroli stwierdził pozostawienie na parkingu przy jezdni al. J przyczepę o nr rej. [...] z tablicami reklamującymi profil handlowy A Sp. z o.o. z siedzibą w K (dalej: strony skarżącej). Decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. Prezydent Miasta naliczył stronie skarżącej opłatę karną za zajęcie pasa drogowego za okres 68 dni (pomiędzy datami kontroli). Na skutek odwołania strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta powinien prawidłowo udokumentować zajęcie pasa drogowego oraz czas tego zajęcia, a następnie odnieść się do zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń w uzasadnieniu decyzji. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Prezydent Miasta ustalił karę pieniężną w wysokości 1.079,40 zł i nałożył ją na stronę skarżącą za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego w ciągu al. J (na parkingu przed pl. C w kierunku ul. P) powierzchnią reklamową, tj. dwiema tablicami o wymiarach 2 x 4 m oraz tablicy o wymiarach 1 x 1,8 m, jak również transparentem o dwustronnej treści i wymiarach 0,5 x 4 m w dniach 4 listopada 2011r. oraz 21 marca 2012 r. Organ zastosował stawkę 2,47 zł za 1 m2 do powierzchni reklamy na poziomie 21,85 m2 za jeden dzień, stosownie do art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.), a następnie tak ustaloną karę za dwa dni zdziesięciokrotnił na zasadzie art. 40 ust. 12 u.d.p. W postanowieniu nr [...] z dnia [...] 2013 r. organ pierwszej instancji uzupełnił i doprecyzował treść uzasadnienia ww. decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji nie zastosował się w pełni do wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] 2012 r., a ponadto w toku postępowania uniemożliwił przedstawicielowi strony zapoznanie się z aktami sprawy i odmówił wydania kopii dokumentów z akt sprawy (w dniu 29 marca 2013 r.). Strona skarżąca wskazała ponadto, że organ oparł swoją decyzję na podstawie "rzutu poziomego" reklamy, które to pojęcie nie znajduje podstaw ustawowych. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że każdorazowe zajęcia pasa drogowego wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu (również na cele reklamowe, jak w badanej sprawie). Za takie zajęcie pasa pobierana jest opłata ustalana na podstawie iloczynu powierzchni pasa drogowego zajętego przez reklamę, liczbę dni, w których pas był zajmowany oraz stawki opłaty za 1 m² zajętej powierzchni. W wypadku zajęcia pasa drogowego bez właściwego zezwolenia, ustalona w powyższy sposób opłata jest dodatkowo dziesięciokrotnie powiększana i nakładana na zajmującego w drodze decyzji administracyjnej, jako kara pieniężna. W przypadku ustalania powyższej kary nie ma miejsca na uznanie administracyjne organu, co m.in. powoduje, że organ ustalający opłatę lub nakładający karę pieniężną, nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Według SKO w ponownej decyzji organ pierwszej instancji prawidłowo udokumentował liczbę dni, w których strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia (Prezydent Miasta do wydanej przez siebie decyzji dołączył m.in. fotografie dokumentujące pojazd (przyczepę), który w dwa dni, 4 listopada 2011 r. oraz 21 marca 2012 r., zajmował bez zezwolenia pas drogowy na al. J w K). Organ przypomniał, że zgodnie z dokumentacją fotograficzną, samochód zaparkowany w pasie drogowym wraz z umieszczonymi na nim informacjami dot. rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej, dane siedziby firmy oraz inne dane kontaktowe spełniają łącznie kryteria niezbędne dla uznania tej konstrukcji za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Kolegium wobec braku odpowiedniego materiału dowodowego nie odniosło się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, w którym strona skarżąca dowodziła, że organ pierwszej instancji uniemożliwił mu wgląd do akt sprawy – organ pierwszej instancji zaprzecza, że taka sytuacja miała miejsce, a akta sprawy nie zawierają żadnej informacji o takim zdarzeniu. Ponadto, organ odwoławczy nie stwierdził żadnych innych uchybień formalnych dla badanej decyzji. Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. A Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wskazując, że organy administracji dopuściły się niewłaściwej interpretacji faktów, a w ich działaniu objawił się brak poszanowania interesów strony postępowania administracyjnego. Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy bezkrytycznie zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, nie odnosząc się w sposób rzetelny do zastrzeżeń strony skarżącej w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto w skardze zauważono, że organ nie wyjaśnił, czy "inkryminowana reklama" znajdowała się na terenie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca podtrzymała swoje twierdzenia i zarzuty w piśmie procesowym z dnia 19 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła do stwierdzenia, iż jest ona zgodna z prawem, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, na podstawie której ustalił karę pieniężną i nałożył ją na stronę skarżącą za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpatrywanej sprawie stanowił przepis art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zasadnie, zatem w ocenie Sądu, organy w sprawie przyjęły, że z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, iż umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia, jak również określenie powierzchni zajęcia. W ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy uznał, że postępowanie prowadzone przed organem I instancji sprostało wskazanym wyżej wymogom ustawy. W sprawie, zarówno sam fakt zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia w dniach 4 listopada 2011 r. jak i 21 marca 2012 r. oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego - zostały ustalone prawidłowo i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materialne dowodowym. Zaparkowanie w pasie drogowym przyczepy samochodowej z usytuowaną na niej reklamą jest równoznaczne z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., w myśl którego reklama oznacza nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, jednoznacznie wynika, że umieszczanie reklam na przyczepach samochodowych pozostawianych następnie w pasach drogowych odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Reklama firmy na lawecie stabilnie ustawionej na parkingu spełnia wszystkie kryteria z art. 4 pkt 23 u.d.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II GSK 252/11, wyrok dostępny na http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy w pełni również podzielić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., w którym Sąd wskazał, że przeznaczeniem parkingu nie jest umieszczanie w nim reklam. W takiej bowiem sytuacji wymagane jest uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia z mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej z mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. II GSK 728/09, wyrok dostępny na http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega zatem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie, reklama umieszczona na przyczepie samochodowej ustawionej na parkingu znajdującym się w pasie drogowym spełnia wszystkie kryteria z art. 4 pkt 23 u.d.p. Niewątpliwie w sytuacji, gdy reklama zamieszczona jest na przyczepie, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela przyczepy, choć nie jest wykluczona sytuacja, w której przyczepa zajmująca pas drogowy pozostaje we władaniu osoby innej niż jej właściciel na podstawie np. umowy cywilnoprawnej. I wówczas nie można wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca przyczepą, a nie jej właściciel. W przedmiotowej sprawie kara została nałożona na stronę skarżącą, która jest właścicielem przedmiotowej przyczep, a w piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. wskazała, że przyczepa jest wykorzystywana zgodnie z potrzebami firmy do przewozu wielkogabarytowych towarów. Nadto w piśmie tym skarżąca Spółka przyznała, że w dniu 21 marca 2012 r. przyczepa ta mogła być incydentalnie pozostawiona na ul. J na czas potrzebny do wymiany przebitej opony. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, była reklama - zamocowana na przyczepie samochodowej. Przyczepa z reklamą znajdowała się - bez zezwolenia - w pasie drogowym ul. J na parkingu przed Placem C w kierunku P w dniach 4 listopada 2011 r. i 21 marca 2012 r., co obrazuje nie tylko dokumentacja fotograficzna, ale również i załączoną do akt sprawy mapka stanowiąca fragment w/w drogi. Granice pasa drogowego zostały, wyraźnie zaznaczone liniami granicznymi na w/w dokumentacji. W konsekwencji organ odwoławczy trafnie uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wszystkie przesłanki warunkujące nałożenie kary w trybie art. 40 u.d.p., dokumentując je w aktach sprawy, powołując również prawidłową podstawę prawną decyzji oraz wyjaśnił sposób obliczenia kary. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Natomiast w myśl art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, jest wymierzana w drodze decyzji administracyjnej kara pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 u.d.p., który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W ocenie Sądu organy trafnie przyjęły, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w przepisie art. 40 ust. 6 u.d.p., powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt II GSK 392/08). Zatem wielkość reklamy została ustalona prawidłowo. Składała się ona z dwóch tablic o wymiarach 2 m x 4 m x 2 strony, co daje łącznie 16 m2, dwóch transparentów o wymiarach: 0.50 m x 4 m x 2 strony, co daje łącznie 4 m2 oraz jednej tablicy o wymiarach: 1,85 m x 1 m, co daje łącznie 1,85 m2. Powierzchnia całej reklamy stanowiła 21,85 m2. Okoliczności powyższe potwierdzone zostały przez zawartą w aktach sprawy dokumentacją fotograficzną oraz notatki służbowe z wizji w terenie spisane w dniu 4 listopada 2011 r. i 21 marca 2012 r. przez pracowników ZIKiT-u. Prawidłowo również organ I instancji wyliczył wysokość kary z tytułu umieszczenia przedmiotowej reklamy w pasie drogowym ulicy ul. J na parkingu przed Placem C w kierunku P - stosując stawkę 2,47 zł za 1 m2 do powierzchni reklamy na poziomie 21,85 m2 za jeden dzień. Zgodnie z powołanymi powyżej art. 40 ust. 12 u.d.p. wysokość kary, jest dziesięciokrotnością iloczynu liczby m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego (powierzchni reklamy), ilości dni zajęcia pasa drogowego oraz stawki za 1 m2 zajęcia pasa drogowego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa reklama pozostawała w pasie drogowym w dniach 4 listopada 2011 r. oraz 21 marca 2012 r. Co prawda strona skarżąca zarzuca, że w protokole z dnia 4 listopada 2011 r. została przerobiona data, jednak, zdaniem Sądu, przedmiotowy protokół nie nosi śladów przerabiania, natomiast Sąd uznał za wiarygodne oświadczenie organu I instancji, że do tego protokołu błędnie dołączono zdjęcia przyczepy z dnia 21 marca 2012 r. Oprócz tych zdjęć, do protokołu są też dołączone zdjęcia przyczepy z widocznymi opadłymi liśćmi, co jednoznacznie wskazuje na to, że zdjęci wykonano jesienią, co uprawdopodobnia fakt, że zdjęcia wykonano 4 listopada 2011 r. Natomiast faktu zaparkowania przedmiotowej przyczepy w pasie drogowym w dniu 21 marca strona skarżąca nie kwestionowała. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, co do "braku poszanowania interesów strony w postępowaniu", podkreślić należy, że w aktach sprawy nie ma żadnych pism, z których wynikałoby, że Spółka domagała się wglądu do akt, czy też możliwości sporządzenia kopii akt, czego jej odmówiono. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 73. § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Natomiast w myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem jak wynika z powołanych przepisów, gdyby strona skarżąca wniosła na piśmie o umożliwienie jej przeglądnięcia akt, bądź sporządzenia z akt odpisów, organ winien jej udostępnić akta, uwierzytelnić odpisy lub kopie akt sprawy, bądź też wydać jej z akt sprawy uwierzytelnione odpisy, o ile strona uzasadniłaby to sowim ważnym interesem. W przeciwnym razie organ winien wydać zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. postanowienie o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, bądź sporządzania z nich notatek lub kopii. Ponieważ jak już wcześniej podniesiono, w aktach sprawy takiego żądania nie ma, a strona skarżąca nie przedłożyła również żadnego pisma z którego wynikałaby, że z taka prośba do organu się zwróciła, twierdzenia strony skarżącej nie poddają się w tym zakresie weryfikacji przez Sąd. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, ze organy obu instancji szczegółowo i wnikliwie rozpoznały całokształt sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe przez ustawienie tam przedmiotowej przyczepy samochodowej, na której znajdowała się reklama skutkiem czego było nałożenie na stronę skarżącą kary w prawidłowej wysokości. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak ustalony stan faktyczny stał się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżona decyzja była dotknięta innymi wadami uzasadniającymi jej uchylenie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.