III SA/Kr 1104/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] 2019 r. Nr [...], na podstawie art. 104 kpa oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zmianami), w związku z § 1 ust. 2 pkt. 5 i § 9 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.) Komendant Powiatowy Policji odmówił przyznania M. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ wyjaśnił, że w dniu 17 maja 2019 r. funkcjonariusz M. S. złożył oświadczenie mieszkaniowe mające na celu ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i jego wysokości. Podał, że posiada lokal mieszkalny i ubiega się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 7 maja 2019 r. Z przedmiotowego oświadczenia wynika, że M. S. wraz z żoną są właścicielami (na zasadzie współwłasności) spółdzielczego, własnościowego lokalu mieszkalnego w miejscowości O przy ul. B, który jest miejscowością pobliską miejscu pełnienia służby funkcjonariusza. Do złożonego wniosku M. S. dołączył zaświadczenie z dnia 7 maja 2019 r. o zameldowaniu w zajmowanym lokalu mieszkalnym syna J. (ur. [...] 2019 r.), nie podając innych, dodatkowych informacji istotnych dla rozpatrzenia uprawnień do przedmiotowego równoważnika. Organ podał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Ustawy o Policji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Tak również stanowią przepisy wymienionego na wstępie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. . W związku z powyższym organ ustalił, że M. S. systematycznie od 2015 r., składał w KPP oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości i świadczenie to było wypłacane na podstawie wydanych decyzji. W tym roku została także wydana decyzja nr [...] z dnia [...] 2019 roku przyznająca M. S. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wg. stanu na dzień 1 stycznia b.r. w wysokości 2 norm zaludnienia. Decyzja stała się prawomocna. Na podstawie złożonych dokumentów oraz w świetle obowiązujących przepisów stwierdzono, że M. S. posiadający własny lokal mieszkalny w O przy ul. B - w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, w którym zamieszkuje wraz z członkami swojej rodziny, nie spełnia warunków uprawniających do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. S. Decyzją z dnia 9 września 2019 r. ([...]) na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.), w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.) Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Przepis art. 88 ustawy o Policji tworzy ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Należy przy tym zauważyć, iż przesłanki uzyskania tych świadczeń zostały określone niejednakowo. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego może przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust 1). Szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przedmiotowego równoważnika określone zostały w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.). Przepisy § 1 cyt. rozporządzenia stanowią, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Ilość i wielkość norm zaludnienia, przysługujących policjantom i członkom ich rodzin wynika z przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia "norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej". Z kolei, zgodnie z § 2 pkt 1 tego rozporządzenia: "Lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia - dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji". Tym samym należy uznać, że M. S. przysługuje lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej 3 normom zaludnienia (czyli od 21 do 30 m2 powierzchni mieszkalnej), tj. po jednej normie zaludnienia dla policjanta i jego żony oraz syna. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził jednak w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którego wysokość, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.), jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają (...) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego (...)". Nie ulega wątpliwości, że policjant, zamieszkuje w spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym położonym przy ul. B w O, do którego tytuł prawny posiada funkcjonariusz wraz z żoną. O jest miejscowością pobliską dla B (miejsca pełnienia służby), gdyż czas przejazdu w obie strony nie przekracza 2 godzin. Należy podkreślić, że zarówno przepisy ustawy o Policji jak i rozporządzenia wykonawczego nie wiążą prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu z należną policjantowi powierzchnią mieszkalną. W tej sytuacji należy stwierdzić, że posiadanie przez policjanta lub członka jego rodziny tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej, stanowi negatywną przesłankę do przyznania przedmiotowego równoważnika, bez względu na powierzchnię mieszkalną jaką ma zajmowany przez policjanta lokal. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony więc zarzut o braku zawiadomienia o jego wszczęciu trzeba uznać za całkowicie chybiony. Decyzja została wydana na podstawie oświadczenia M. S. więc strona znała akta sprawy. Trzeba podkreślić, że zgodnie z par. 5 w/w rozporządzenia to na policjancie ciąży obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu administracyjnego o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania przedmiotowego równoważnika. Takie zawiadomienie jest składane w formie oświadczenia mieszkaniowego. W swoim oświadczeniu strona nie podała powierzchni mieszkalnej zajmowanego lokalu, co jednak w świetle przedstawionych wyżej przepisów nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Należy podkreślić, że nawet jeśli miały miejsce jakieś uchybienia organu I instancji w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, to były nieznaczne i nie miały one wpływu na ostateczną decyzję w przedmiotowej sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu: - zaniechanie należytego ustalenia sytuacji mieszkaniowej strony, skutkujące błędną oceną okoliczności sprawy dokonaną na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji; - naruszenie prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, wskutek nieuprawnionego przyjęcia, że przepisy regulujące prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie wiążą tego prawa z należną policjantowi powierzchnią mieszkalną; - naruszenie prawa materialnego, a to § 1-4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, regulujących liczbę i wartość przysługujących policjantowi norm zaludnienia - poprzez ich pominięcie przy wydaniu decyzji, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na niezasadnym przyjęciu, że odwołujący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu przepisów dotyczących spraw mieszkaniowych policjantów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 ppsa. W realiach niniejszej sprawy odmówiono policjantowi przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, przyjmując, że skoro policjant posiada lokal mieszkalny to przedmiotowy równoważnik mu nie przysługuje. Organy stanęły na stanowisku, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadając lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W konsekwencji przyjęto, że skoro M. S. posiada lokal mieszkalny, to jest wykluczony z kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Przy czym według organów administracji nie ma znaczenia fakt, że powierzchnia mieszkalna lokalu nie odpowiada przysługującym normom zaludnienia. Tymczasem zdaniem skarżącego równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje, gdy funkcjonariusz nie posiada lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom zaludnienia. Bezsporna w niniejszej sprawie jest więc okoliczność, że M. S. posiada lokal mieszkalny. Sporne jest to czy samo posiadanie lokalu uzasadnia odmowę przyznania równoważnika pieniężnego, czy konieczne jest ustalenie, że dany lokal odpowiada normom zaludnienia aby odmowa przyznania tego równoważnika była zasadna. Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowi przepis art. 92 ust. ustawy o policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (art. 92 ust. 2). Przepis art. 92 u.p. pozostaje w ścisłym związku z art. 88 u.p., który formułuje ogólną przesłankę, od której spełnienia zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 u.p. wpływają liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów (por. II SA/Ol 76/13). Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez świadczenia pieniężne. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 u.p. (por. II SA/Wa 2020/12). W orzecznictwie przyjmuje się, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 u.p., jeżeli posiadany przez niego lokal, który nie został przydzielony w drodze decyzji z zasobów mieszkalnych, o których mowa w art. 90 u.p., nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W takiej sytuacji policjant może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a to z kolei oznacza, że może otrzymać równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. W konsekwencji wyjaśnić należy, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to policjantowi nie można odmówić równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Z powyższego wynika, że racje ma skarżący wskazując na naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego a to art. 92 ust. 1 ustawy o policji, poprzez przyjęcie, że przepisy regulujące prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie wiążą tego prawa z należną policjantowi powierzchnia mieszkalna. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie organy dopuściły się również naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Organy podały, że w oświadczeniu złożonym na stosownym formularzu funkcjonariusz nie zawarł dodatkowych istotnych informacji dla rozpatrzenia uprawnień do przedmiotowego równoważnika, jednocześnie rozstrzygając sprawę bazując na tym formularzu. Rzecz jednak w tym, że nawet jeżeli wniosek strony składany jest na formularzu, to nie zwalnia to organu z obowiązku ustalenia dodatkowych, istotnych dla sprawy okoliczności. Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325), orzeczono jak w sentencji.