III SA/Kr 1119/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie : WSA Halina Jakubiec AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 września 2006 r , Nr : [...] w przedmiocie utworzenia parku [...] postanawia : umorzyć postępowanie sądowe wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2009r. W dniu 28 września 2006r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego. Została ona podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 9, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz.1591 z późn. zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały park kulturowy pod nazwą "Park Kulturowy [...]" został utworzony w celu ochrony wyjątkowych walorów krajobrazu kulturowego miasta Z. oraz wyróżniających się w nim krajobrazowo terenów, w tym historycznie ukształtowanej w wyniku działalności człowieka przestrzeni zawierającej wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Pismem z dnia 25 sierpnia 2008r. B. P., działając przez pełnomocnika, wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, wynikającego z prawa własności nieruchomości, poprzez uchylenie w/w uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Rady Miasta w tym samym przedmiocie. W ocenie B. P. wprowadzone zakazy w sposób nadmierny i nieuzasadniony ograniczają jego prawo do korzystania z nieruchomości znajdującej się na terenie "Parku Kulturowego [...]". Ponadto zakazy te są sformułowane w sposób nieprecyzyjny, co uniemożliwia ustalenie zakresu obowiązków i ograniczeń wynikających z uchwalonego przez Radę Miasta aktu prawa miejscowego. Jego zdaniem, wprowadzone uchwałą Rady Miasta zakazy i ograniczenia właściwie uniemożliwiają prowadzenie jakiejkolwiek działalności przez właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie "Parku Kulturowego [...]". Przyjęte w uchwale rozwiązania wskazują, że Rada Miasta zignorowała chronione prawem interesy właścicieli, choć miała obowiązek ich rozważenia i wykazania ponad wszelką wątpliwości, że ich uwzględnienie naruszy lub uniemożliwi realizację interesu publicznego. Wydaje się, że z góry przyjęto brak możliwości pogodzenia interesu jednostkowego i ogólnego, rezygnując tym samym z możliwości racjonalnego zagospodarowania terenu zajmowanego przez "Park Kulturowy [...]". W związku z powyższym B. P. wniósł o uchylenie uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 28 września 2006r. w sprawie utworzenia parku kulturowego, która w jego ocenie jest niezgodna z przepisami prawa stanowiącymi podstawę jej wydania oraz narusza konstytucyjnie chronione uprawnienia jednostki, wynikające w prawa własności nieruchomości. Pismem z dnia 23 października 2008r. pełnomocnik B. P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 28 września 2006r. w sprawie utworzenia parku kulturowego domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku precyzyjnego określenia granic parku kulturowego, - art. 17 ust. 1 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ustanowienie zakazów wykraczających poza dyspozycję tego przepisu, - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przy podejmowaniu uchwały słusznego interesu obywateli występujących w granicach utworzonego parku kulturowego, - art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na pozbawieniu możliwości wykonywania prawa do zagospodarowania i zabudowy własnej nieruchomości, - art. 54 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegającym na ustanowieniu zakazów nadmiernie ingerujących w prawo własności i tym samym uniemożliwiających jego wykonywanie. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej na terenie zajmowanym przez "Park Kulturowy [...]". Zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia w drastyczny sposób ograniczają sposób wykonywania przez niego prawa własności nieruchomości, uniemożliwiają podjęcie jakichkolwiek działań inwestycyjnych, niezbędnych dla prawidłowego korzystania z nieruchomości. W pierwszej kolejności skarżący stwierdził, że nie kwestionuje faktu, iż gmina miała prawo ukształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemniej należało oczekiwać, że gmina będzie z tego uprawnienia korzystać racjonalnie, wybierając optymalne w danej sytuacji rozwiązania i co więcej, racjonalność tę wykaże. Tym samym gmina nie może, samodzielnie gospodarując przestrzenią, czynić tego dowolnie, nie biorąc pod uwagę ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Przyjęte rozwiązania wskazują jednak, że Rada Miasta zignorowała chronione prawem interesy właścicieli, choć miała obowiązek ich rozważenia i wykazania ponad wszelką wątpliwości, że ich uwzględnienie naruszy lub uniemożliwi realizację interesu publicznego. Wydaje się, że z góry przyjęto brak możliwości pogodzenia interesu jednostkowego i ogólnego, rezygnując tym samym z możliwości racjonalnego zagospodarowania terenu zajmowanego przez "Park Kulturowy [...]". Zdaniem skarżącego, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1598) daje organowi tworzącemu park kulturowy szerokie możliwości działania w zakresie kształtowania sposobu ochrony i ustalania sposobu korzystania z nieruchomości znajdujących się na terenie parku. Te szerokie możliwości mają przede wszystkim umożliwić realizację celu, jakim jest ochrona krajobrazu z jednoczesnym uwzględnieniem słusznych interesów obywateli, które występują w granicach utworzonego parku kulturowego. Wyważenie interesu społecznego oraz słusznych interesów obywateli jest obowiązkiem organu, wynikającym zarówno z zasad ogólnych prawa administracyjnego (art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), jak i przepisów Konstytucji RP. Uchwała Rady Miasta w żadnym stopniu tego obowiązku nie realizuje. W ocenie Skarżącego wprowadzone zakazy w sposób nadmierny i nieuzasadniony ograniczają jego prawo do korzystania z nieruchomości znajdującej się na terenie "Parku Kulturowego [...]". Ponadto zakazy te są sformułowane w sposób nieprecyzyjny, co uniemożliwia ustalenie zakresu obowiązków i ograniczeń wynikających z uchwalonego przez Radę Miasta aktu prawa miejscowego. W szczególności dotyczy to zakazów wymienionych w § 3 uchwały, zgodnie z którymi na terenie parku zabroniono m. in. zmian użytkowania oraz przeobrażania terenu oraz wykonywania prac mogących prowadzić do deformacji kompozycji urbanistycznej, naruszenia kompozycji zieleni naturalnej i ukształtowanej, czy też zmiany ukształtowanych historycznie funkcji terenu. W w/w przepisie posłużono się szeregiem bardzo nieostrych pojęć, które w żadnym miejscu nie zostały zdefiniowane. W związku z tym należy stwierdzić, że wprowadzone zakazy mogą być interpretowane przez organy gminy w sposób dowolny i całkowicie nieprzewidywalny, co jest absolutnie niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Ponadto skarżący wskazał, że zakazy wprowadzone w § 3 uchwały są niezgodne z podstawą prawną ich ustanowienia, a ponadto wykraczają poza granice przepisu stanowiącego podstawę ich wprowadzenia. W szczególności dotyczy to zakazu naruszania kompozycji zieleni naturalnej i nieurządzonej, o którym w ogóle nie ma mowy w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto ustawa dopuszcza wprowadzenie zakazów i ograniczeń dotyczących prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, natomiast w uchwale Rady Miasta zakaz dotyczy wykonywania wszelkich prac (niezależnie od ich rodzaju). Stanowi to oczywiste przekroczenie dyspozycji przepisu art. 17 ust. 1 ustawy. Skarżący zauważył również, że uchwała Rady Gminy nie wskazuje przepisu art. 17 w/w ustawy jako podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, co również należy uznać za poważne uchybienie proceduralne. Skarżący podniósł również, że granice parku zostały określone w sposób bardzo nieprecyzyjny i niedokładny. W wielu przypadkach granice parku przebiegają przez środek działek, co przy dużej skali map oraz stosunkowo grubej kresce uniemożliwia precyzyjne ustalenie przebiegu granicy parku, tym bardziej, że granice często nie przebiegają w linii prostej, ale tworzą nieregularne linie. Powoduje to, że bardzo trudno jest ustalić zakres obszaru, którego dotyczą wprowadzone uchwałą ograniczenia. Jest to szczególnie widoczne w przypadku obszaru nr [...], przedstawionego na mapie o wysokiej skali, którego granica przebiega w sposób bardzo nieregularny, ignorując przy tym granice geodezyjne działek. Co istotne, w żadnym miejscu nie jest nawet wskazane, w jakiej skali mapa granic obszaru nr [...] została sporządzona. Zdaniem skarżącego granice obszaru objętego przedmiotową uchwałą powinny być przedstawione na dokładnych mapach o niewielkiej skali oraz powinny pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek, dla uniknięcia wszelkich wątpliwości w zakresie oddziaływania bardzo rygorystycznych ograniczeń wprowadzonych skarżoną uchwałą. Wątpliwości skarżącego budzi również fakt objęcia uchwałą kilkunastu obszarów położonych w różnych częściach miasta Z., które często nawet ze sobą nie graniczą. W ocenie skarżącego park kulturowy pod względem terytorialnym powinien tworzyć pewną całość, podlegającą kompleksowej ochronie w sposób ustalony w uchwale. Tymczasem w przedmiotowej sprawie uchwała objęła kilkanaście zupełnie różnych obszarów, ustalając dla nich różne sposoby ochrony w zależności od ich lokalizacji. Takie działanie doprowadziło de facto do utworzenia jedną uchwałą Rady Miasta kilku odrębnych parków kulturowych. W ocenie skarżącego takie działanie narusza dyspozycję art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który pozwala na utworzenie jedną uchwałą jednego parku kulturowego. Jeżeli więc Rada Miasta chciałby objąć ochroną kilka odrębnych obszarów miasta, powinna podjąć w tym przedmiocie odrębne uchwały, po przeprowadzeniu przewidzianej prawem procedury w stosunku do każdego obszaru oddzielenie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albo o oddalenie skargi. Jako przesłankę umorzenia postępowania Rada Miasta wskazała, iż zaskarżona przez B. P. uchwała z dnia 28 września 2006r. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2007r. w sprawie utworzenia parku kulturowego. Tym samym postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie należy je umorzyć. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada Miasta podniosła, że skarga powinna zostać oddalona, albowiem skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Podane w skardze okoliczności świadczą wyłącznie o możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości, świadczą o zagrożeniu naruszeniem interesu. Uchwała więc nie wywarła jeszcze żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącego. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi Rada Miasta stwierdziła, że podjęcie uchwały o utworzeniu Parku Kulturowego [...] nastąpiło zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Rada Miasta na mocy art. 16 i art. 17 cyt. ustawy mogła utworzyć park kulturowy oraz określić m.in. zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej. Niewątpliwie wprowadzenie takich zakazów i ograniczeń może naruszać interes prawny właścicieli gruntów położonych w obszarze parku kulturowego. Jednak prawo własności nie ma charakteru absolutnego, gdyż może być ustawowo ograniczone - art. 64 ust. 3 Konstytucji. Takie właśnie ograniczenia wprowadza m.in. ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na mocy art. 16 cyt. ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego. W uchwale zgodnie z art. 16 ust. 2 zostały określone nazwa parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Przepis art. 16 cyt. ustawy, wymaga przed podjęciem uchwały zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Rada Miasta dopełniła tego warunku formalnego i w dniu 11 września 2006r. przedstawiła Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projekt rzeczonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym i w dniu [...] uzyskała jego pozytywną opinię. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 cyt. ustawy na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych oraz innej działalności. Zatem podejmując uchwałę Rada Miasta działała na podstawie i w granicach prawa. Ponadto uchwała została podjęta z inicjatywy znacznej grupy mieszkańców Z., a zwłaszcza przy poparciu mieszkańców osiedla [...]. Na rozprawie przed sądem w dniu 23 kwietnia 2009r. pełnomocnik Rady Miasta zmodyfikował zawarty w skardze wniosek o umorzenie postępowania i wniósł o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1§ 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując niniejszą sprawę należy pokreślić, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 28 września 2006r. w sprawie utworzenia parku kulturowego została wyeliminowana z obrotu prawnego przez uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2007r. w sprawie utworzenia parku kulturowego. Jednakże wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt III SA/Kr 569/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Nr [...] z dnia [...] 2007r. w sprawie utworzenia parku kulturowego. W chwili zatem wnoszenia niniejszej skargi (czyli w dniu 23 października 2008r.), w obrocie prawnym był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego eliminujący z mocą ex tunc skutki prawne uchwały Nr [...] z dnia [...] 2007r. uchylającej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę z dnia 28 września 2006r. W dniu 28 października 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jednak ten wyrok WSA i skargę oddalił (sygn. akt I OSK 645/08). Tym samym do obrotu prawnego powróciła uchwała Nr [...] z dnia [...] 2007r. w sprawie utworzenia parku kulturowego, natomiast zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 28 września 2006r. w sprawie utworzenia parku kulturowego utraciła moc obowiązującą. Na skutek zatem wydanego już po wniesieniu skargi orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło w niniejszej sprawie do powstania przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Uchylenie uchwały w niniejszej sprawie nie może być kwalifikowane jako przesłanka niedopuszczalności skargi, lecz winno być rozważane w kontekście ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania sądowego w tej sprawie (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 31 października 2008, I OSK 952/08). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie Sąd ocenił, że biorąc pod uwagę zaistniały stan faktyczny, a mianowicie utratę przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej, oraz treść zaskarżonej uchwały, wydanie przez sąd wyroku w tej sprawie jest zbędne, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd umorzył postępowanie sądowe, działając na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.