III SA/Kr 1126/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Rady Gminy Racławice z dnia 9 grudnia 2011 r. nr IX/52/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Prokuratury Rejonowej w Miechowie zaskarżył pismem z 1 października 2019 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy w Racławicach z dnia 9 grudnia 2011 r. nr IX/52/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając uchwale: 1.) istotne naruszenie prawa w § 1 zaskarżonej uchwały, a mianowicie § 143 w zw. z § 29 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U z 2016 poz. 283), polegające na zamieszczeniu treści dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gołczy oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Załączniku do zaskarżonej Uchwały, co jest sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami, bowiem zgodnie z ich brzmieniem w załączniku do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, natomiast w zaskarżonej uchwale w Załączniku zamieszczono przepisy merytoryczne; 2.) istotne naruszenie prawa w § 2 ust. 3 - 4 Załącznika do Uchwały, a mianowicie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3,4,5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej przez Radę Gminy poprzez wskazanie w § 2 ust. 3-4 Załącznika do Uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania w skład zespołu prokuratorów oraz innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a także poprzez zawężenie kategorii "kuratorów" poprzez dodanie w zaskarżonej uchwale dodatkowego warunku, a to takiego, iż muszą oni działać w Zespole Kuratorskiej Służby Sądowej przy Sadzie Rejonowym w Miechowie i działać na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie: 3.) istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego przez Radę Gminy poprzez określenie materialnoprawnych przesłanek obligującej do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wskazanych w § 3 ust. 2 pkt 1-6 Załącznika do Uchwały; 4.) istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w § 5 ust. 1 Załącznika do Uchwały, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego przez Radę Gminy poprzez wskazanie, iż Przewodniczący Zespołu interdyscyplinarnego powołuje grupy robocze, podczas gdy zgodnie z brzmieniem ustawy uprawnienie takowe przysługuje Zespołowi Interdyscyplinarnemu; 5.) istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, polegające modyfikacji zapisów ustawy, poprzez wskazanie w § 5 ustęp 2 Załącznika do Uchwały- katalogu podmiotów wchodzących w skład grup roboczych odmiennie niż art. 9a ustęp 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, tj. poprzez wskazanie podmiotów wchodzących do grup roboczych, jako tożsamych z podmiotami wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, a zatem również przedstawicieli organizacji pozarządowych i prokuratorów, co stoi w sprzeczności z ww. przepisami ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a także poprzez zawężenie kategorii "innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie" poprzez dodanie w zaskarżonej uchwale dodatkowego warunku, a to takiego, iż muszą oni wypełniać na rzecz zgłoszonej rodziny/osoby czynności służbowe, zawodowe lub statutowe; 6.) istotnego naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Racławicach wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej zarzutu 1,2 i 5, a w pozostałym zakresie umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Nadesłała następnie również – w celu dołączenia do akt sprawy – tekst uchwały nr VIII/67/2019 z 5 grudnia 2019 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w Gminie Racławice. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić z uwagi przede wszystkim na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.