III SA/Kr 1128/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 maja 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/408/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy S. odmawiającej przyznania E. B. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem M. C. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022, poz. 2000, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 6 marca 2023 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 15 lutego 2023 r. wynika, że ojciec skarżącej jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. W wywiadzie środowiskowym wskazano, że skarżąca mieszka z ojcem, sprawuje nad nim bezpośrednią opiekę, ojciec skarżącej jest wdowcem, od kilku lat osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ojciec skarżącej wymaga wsparcia w wykonywaniu codziennych czynności: kąpieli, przygotowaniu posiłków, podaniu leków. Skarżąca pomaga ojcu w ubieraniu, towarzyszy w wizytach lekarskich. Ojciec skarżącej ma również syna, który pracuje jako zawodowy kierowca, rzadko odwiedza ojca, nie pomaga w opiece nad nim z uwagi na zobowiązania zawodowe. Skarżąca została poinformowana o możliwości uzyskania pomocy w postaci asystenta osoby niepełnosprawnej. Z wywiadu środowiskowego wynika również, że brat skarżącej mieszka w tym samym budynku, co skarżąca. Prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i dorosłym synem. Podał, że uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 7000 zł. Podniósł, że wyremontował ojcu pokój, ale ojciec mu nawet za to nie podziękował. Wskazano, że relacja ze skarżącą nie jest dobra. Z oświadczenia skarżącej wynika, że od 2020 r. zajmuje się niepełnosprawnym ojcem. Ojciec jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, niezaradny życiowo, jest po operacji biodra z rozszczepem. Wymaga pomocy przy kąpieli, ubieraniu się, podaniu leków, posiłków, ćwiczeniach sprawnościowych nogi. Jest po padaczce, wiele urazów spowodowało zaniki pamięci, nie jest w stanie sam przebywać w domu, zapomina o podstawowych czynnościach. Trzeba go wozić na badania, pomóc się ubrać, trzymać za rękę przy chodzeniu. Pilnować leków. Skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, a ma rodzinę i rachunki do opłacenia. Decyzją z dnia 27 marca 2023 r. Burmistrz Miasta S. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca może podjąć pracę, choćby na część etatu. Do opieki nad ojcem zobowiązany jest również brat, a skarżąca może skorzystać z pomocy asystenta osoby niepełnosprawnej. W odwołaniu od decyzji skarżąca wskazała, że ojciec wymaga całodobowej opieki, miała uprzednio przyznane świadczenie pielęgnacyjne do dnia 28 lutego 2023 r. Skarżąca wskazała, że nie może podjąć żadnej pracy. Ojciec załamał się po śmierci żony, przeszedł operację biodra, śruba lekko odstaje i ojciec ma trudność ze spaniem na lewym boku, ma zwyrodnienie kręgosłupa. Skarżąca podaje mu leki przeciwpadaczkowe, przeciwbólowe, przygotowuje i podaje posiłki, wozi ojca na wizyty lekarskie, brat w żaden sposób nie pomaga w opiece nad ojcem, a skarżąca jest bez środków do życia. Decyzją z dnia 26 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta S. Organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca zrezygnowała z jakiegokolwiek zatrudnienia, nie wypowiedziała się w tej kwestii, nie przedstawiła żadnych dokumentów w tym zakresie, w postaci świadectw pracy, czy oświadczeń skarżącej. W ocenie Kolegium brak ten mógłby stanowić podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, jednakże z akt sprawy wynika, że zakres opieki skarżącej nad ojcem nie jest tego rodzaju aby wykluczał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Organ podkreślił, że skarżąca ma możliwość skorzystania z różnych form pomocy ze strony MOPS, które mogą ułatwić podjęcie zatrudnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że zrezygnowała z zatrudnienia w 2021 r., uzyskała wówczas świadczenie pielęgnacyjne. Asystent osoby niepełnosprawnej nie zaspokoi potrzeb ojca, on potrzebuje całodobowej opieki. Skarżąca podkreśliła, że ojciec jest całkowicie niesamodzielny, wymaga pomocy w poruszaniu się, nie chodzi sam. Nie może też sam zostać w domu. Brat w żaden sposób, ani finansowo, ani osobiście nie bierze udziału w opiece nad ojcem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy I i II instancji przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia zastosowania normy prawnej będącej podstawą decyzji, odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ojciec skarżącej jest wdowcem, a zatem skarżąca jest osobą legitymowaną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, której zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Należy podkreślić, że u.ś.r. wyraźnie przewiduje, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest w dwóch sytuacjach: kiedy opiekun rezygnuje z zatrudnienia celem opieki nad osobą niepełnosprawną oraz kiedy opiekun ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną nie podejmuje zatrudnienia, mimo że obiektywnie mógłby zatrudnienie podjąć. Rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2023 r., II SA/Gd 814/22). Tymczasem, w niniejszej sprawie ani organ I, ani II instancji nie dokonał ustaleń faktycznych w tym zakresie. W toku postępowania nie zostało ustalone, czy i kiedy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, od jakiego czasu, z jakiej przyczyny. Organy nie ustaliły również w sposób niebudzący wątpliwości, jaki jest stan zdrowia ojca skarżącej, ani jakiej opieki ze strony skarżącej wymaga. Równocześnie wskazać należy, że sam fakt posiadania przez skarżącą brata zobowiązanego do alimentacji ojca nie może a priori – bez ustalenia sytuacji faktycznej w konkretnej sprawie – stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 ustawy), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, spełnione były przesłanki przyznania świadczenia, w tym w szczególności, czy skarżąca nie podejmował zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad ojcem. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21, CBOSA), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu organy były zobowiązane do ustalenia, czy w dacie rozstrzygania wyłączną przyczyną rezygnacji, czy też niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad ojcem. Opieka ta, aby mogła stanowić podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 1700/21), że ustalenia w zakresie przyczynowo-skutkowego muszą się opierać na w pełni miarodajnych przesłankach w aspekcie subiektywnym (motywy niepodejmowania zatrudnienia) oraz obiektywnym (uwarunkowana czynnikami zewnętrznymi możliwość znalezienia pracy). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak natomiast stanowi art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). W ocenie W ocenie Sądu organy I, jak i II instancji przedwcześnie – bez wyjaśnienia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych - odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W toku postępowania, wbrew treści art. 79a § 1 k.p.a., organy nie poinformowały skarżącej o okolicznościach, które na dzień rozstrzygania nie zostały wykazane przez skarżącą. Zgodnie z treścią tego przepisu, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Skarżąca na etapie postępowania przed organem I, ani II instancji nie została zawiadomiona o przesłankach zależnych od strony, które w toku postępowania nie zostały wykazane. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., I GSK 1344/22). Zdaniem Sądu organy nie poinformowały skarżącej o braku wykazania związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją, czy też niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, nie poinformowały skarżącej o braku wykazania, aby stan zdrowia ojca był tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie zatrudnienia przez skarżącą. W rezultacie, w aktach sprawy znajdują się jedynie dwa dokumenty: orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji ojca skarżącej, które odwołuje się do dokumentacji medycznej niedołączonej do akt postępowania oraz protokół wywiadu środowiskowego. W konsekwencji, Sąd nie może zweryfikować stanu zdrowia ojca skarżącej, ani zakresu opieki jakiej wymaga, nie może też zweryfikować okoliczności rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą, ani okoliczności niepodejmowania zatrudnienia z powodu opieki nad ojcem. Z akt postępowania nie wynika (mimo że organ taką okoliczność powinien ustalić z urzędu), jakiego rodzaju świadczenie, z powodu opieki nad członkiem rodziny i przez jaki okres pobierała skarżąca. W rezultacie, wydane rozstrzygnięcia nie poddają się kontroli Sądu. Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych – dotyczących stanu zdrowia ojca skarżącej, zakresu opieki jakiej wymaga, historii zatrudnienia skarżącej, przyczyn niepodejmowania zatrudnienia, świadczenia, które uprzednio pobierała skarżąca, okresu jego pobierania, udziału brata skarżącej w opiece nad ojcem, ewentualnych kroków prawnych podjętych przez skarżącą celem uzyskania pomocy od brata. W oparciu o całokształt okoliczności faktycznych ocenią, czy w odniesieniu do skarżącej zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji wyroku.