III SA/Kr 1134/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 kwietnia 2014r. nr [ ] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala Zaskarżoną decyzją nr [.....] z dnia 28 kwietnia 2014 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1a, art. 22 ust. 1pkt 1, art. 87 ust. 1 pkt 2a, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414) oraz lp. 2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję nr Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [.....] 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: decyzją z dnia [.....] 2013 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K. K. (dalej: skarżącego) karę pieniężną w wysokości 8.000 zł, powołując się na art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.) za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Organ ustalił, że w dniu [......] 2013 r. w miejscowości N. ul. [.....] został zatrzymany do kontroli autobus o nr rej. [.....], którym kierował K. K. (dalej: skarżący), będący przedsiębiorcą, który w chwili kontroli wykonywał regularny transport drogowy osób w ilości 16 na trasie S.-N. Na podstawie wydawanych przez przedsiębiorcę biletów z kasy fiskalnej stwierdzono, że przewoźnikiem jest K. K. ul. [....] [....] K. Skarżący wyjaśnił, że nie posiada zezwolenia, gdyż utraciło ważność, a w celu realizacji przewozów zawarł z M. L. umowę "O powierzenie wykonywania przewozów", zgodnie z art. 5 ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.). Organ stwierdził, że w chwili kontroli kasa fiskalna należała do skarżącego, dlatego to on winien dysponować stosownym zezwoleniem. Zdaniem organu skarżący był przewoźnikiem, ponieważ jego dane widniały na biletach wydawanych pasażerom. Tym samym skarżący wykonywał przewóz bez wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucono naruszenie: – prawa materialnego – przepisów ustawy o transporcie drogowym organ prawa przewozowego, – prawa procesowego – przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto jego wyjaśnienia w zakresie prawnych skutków używania kas rejestrujących zawartych w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, którym muszą odpowiadać kasy rejestrujące oraz warunków ich stosowania (Dz.U. z dnia 1 grudnia 2008 r.). Skarżący podniósł, że podatnicy są obowiązani stosować kasy wyłącznie do prowadzenia ewidencji własnej sprzedaży, bez prawa ich używania przez osoby trzecie. Zdaniem skarżącego nie ma żadnej nieprawidłowości w tym, że jego dane widnieją na paragonach, gdyż posiada on Certyfikat Kompetencji Zawodowych w Krajowym Transporcie Drogowym Osób nr [.....] oraz licencję nr [.....] na wykonywania krajowego transportu drogowego osób na terenie całego kraju, a zatem jest uprawnionym przewoźnikiem. Zdaniem skarżącego w chwili kontroli był on realizatorem transportu, a to oznacza, że jego dane powinny się znajdować na biletach. Następnie podniósł, że wystarczającym ekwiwalentem zezwolenia jest umowa, którą zawarł z M. L. w oparciu o art. 5 ustawy Prawo przewozowe. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i zapatrywania prawne wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzupełnił ponadto materiał dowodowy o informację ze Starostwa Powiatowego w N., z której wynika, że K. K. nie udzielono zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej S.-N. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że z treści paragonu fiskalnego wydrukowanego z kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe wynika bezspornie, że wykonawcą przewozu był skarżący. Nie można mówić o powierzeniu przewozu, gdyż jego organizacja leżała po stronie skarżącego. M. L. nie zawarł z żadnym z pasażerów umowy przewozu. Samo dysponowanie zezwoleniem jest dopiero podstawą do zawarcia umów przewozu, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miało miejsca. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy Prawo przewozowe umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży lub spełnienie innych określonych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia – przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym. Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu na bilecie umieszcza się w szczególności nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego. Z paragonu fiskalnego z dnia [....] 2013 r. wynika, że usługa była realizowana przez skarżącego i na niego była zarejestrowana kasa fiskalna. Zgodnie z art. 5 ustawy Prawo przewozowe natomiast "przewoźnik główny" zawiera z podwykonawcą umowę we własnym imieniu i na własny rachunek. Przewoźnik podwykonawca jest zobowiązany wobec "przewoźnika głównego", a nie wstępuje w stosunki z klientem. Pismem z dnia 5 czerwca 2014 r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 18b, art. 87 i art. 92a ustawy o transporcie drogowym i art. 5 prawa przewozowego oraz naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego, a nadto podniósł, że nie wykonywał przewozów regularnych, nie dystrybuował biletów, tylko wręczał pasażerom paragon fiskalny, wykonywał przewozu na linii S.-N. incydentalnie, tylko w razie wystąpienia u M. L. konieczności pilnego wyjazdu, gdyż jego działalność gospodarcza polega na wykonywaniu nieregularnego przewozu osób. Skarżący podniósł, że był zobowiązany do wydawania pasażerom paragonów z własnej kasy fiskalnej w oparciu o art. 111 ust. 3a pkt 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że jego zdaniem w postępowaniu zostało ustalone, że skarżący wykonywał kontrolowany przewóz we własnym imieniu i nie można mówić o powierzeniu mu wykonywania przewozu. W piśmie procesowym z dnia 14 września 2014 r. skarżący zgłosił wniosek dowodowy o przesłuchanie stron umowy z dnia [....] 2013 r. to jest skarżącego i M. L. na okoliczność zgodnego zamiaru stron co do rodzaju umowy (o powierzenie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo. Przede wszystkim należy wskazać, że wniosek dowodowy zgłoszony w piśmie skarżącego z dnia 14 września 2014 r. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż w postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalne jest prowadzenie innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, i to tylko w zakresie wyznaczonym normą art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają natomiast na przeprowadzenie innych – poza wyżej wymienionymi środkami dowodowymi – dowodów, w tym również dowodów z zeznań świadków czy też dowodu z przesłuchania stron postępowania. Takie dowody mogłyby zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym, ale w toku tego postępowania skarżący takich wniosków dowodowych nie zgłosił. Skarżący zarzucił w skardze w szczególności naruszenie art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. Skarżący zarzucił, że przy niedopuszczalności udostępniania kasy rejestrującej innym przedsiębiorcom powyższy przepis nigdy nie mógłby być faktycznie wykorzystany. Ponieważ brak jest korelacji między przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1414) a ustawą – Prawo przewozowe, należy przyjąć – opierając się na literalnym brzmieniu obu ustaw – że dopuszczalne jest powierzenie, bez ograniczeń, wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi, a przekazanie zezwolenia przewoźnikowi wykonującemu przewóz nie jest odstąpieniem zezwolenia osobie trzeciej skutkującym cofnięciem zezwolenia (zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym); por. wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2005 r., VI SA/Wa 1119/04, LEX nr 189061. Jednakże nie taka sytuacja miała miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Skarżący w chwili kontroli nie okazał żadnego zezwolenia ani zaświadczenia na wykonywanie przewozów na linii regularnej S. – N., ani wystawionych na skarżącego, ani na M. L. Oświadczył jedynie, że nie posiada takiego zezwolenia, gdyż poprzednio posiadane zezwolenie utraciło ważność. W tej sytuacji zawarcie umowy z M. L., bez przekazania zezwolenia na wykonywanie przewozu, nie stanowiło zawarcia umowy, o której mowa w art. 5 ustawy – Prawo przewozowe. O powyższym świadczy również treść znajdującej się w aktach administracyjnych umowy zatytułowanej "umowa o powierzenie wykonywania przewozu". Jak wyżej wskazywano, powierzenie wykonania przewozu innym przewoźnikom w oparciu o art. 5 ustawy – Prawo przewozowe oznacza, że przewoźnik powierzający wykonanie przewozu nadal ponosi odpowiedzialność za wykonywanie przewozu, tak jakby wykonywał przewóz samodzielnie. Tymczasem umowa zawarta przez skarżącego w dniu [.....] 2013 r. z M. L. wskazuje na zupełnie inny jej charakter. Co prawda w punkcie 4 znalazł się zapis o powierzeniu przez M. L. wykonania przewozów regularnych w transporcie drogowym osób na linii S. – N. K. K., jednak w punkcie 5 umowy K. K. oświadczył, że posiada wszelkie dokumenty i uprawnienia niezbędne do wykonywania przewozów. Nie ma natomiast w umowie mowy o przekazaniu przez M. L. K. K. zezwolenia na wykonywanie przewozów, posiadanego przez M. L. Z umowy wynika zatem, że K. K. miał na jej podstawie wykonywać przewozu na swoją rzecz, a nie na rzecz M. L. O takim celu umowy świadczy także jej punkt 6, zgodnie z którym K. K. ma ponosić 50 % kosztów związanych z utrzymaniem linii, opłat za dzierżawę miejsca postojowego przy ul. [....], jak również czynszów za przystanki. Skoro skarżący ma ponosić powyższe koszty, to aby odnieść korzyść z powyższej umowy musi wykonywać przewóz na swoją rzecz i pobierać za to opłaty. Inaczej zawarcie takiej umowy byłoby z ekonomicznego punktu widzenia absurdalne. Gdyby celem umowy miało być wykonywanie przez skarżącego przewozów na rzecz M. L., to wynagrodzenie umowne powinno być określone na rzecz K. K. (skarżącego). Wobec powyższego również pozostałe zarzuty podnoszone w skardze nie są uzasadnione. Wystawianie przez skarżącego biletów, na których widniały jego dane było bowiem konsekwencją zawartej umowy, na którą skarżący się powołuje. Organ nie naruszył zatem przepisów art. 18b, art. 87 i art. 92a ustawy o transporcie drogowym. W szczególności trzeba podnieść, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a) podczas wykonywania przewozów regularnych kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Zgodnie natomiast z art. 92a ust. 1 powyższej ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, polega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zgodnie z lp. 2.1. załącznika wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywania publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Wobec powyższego podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące konieczności przestrzegania przepisów dotyczących kas rejestrujących są nietrafne, gdyż skarżący wykonywał przewóz we własnym imieniu. Tym samym miał obowiązek wykonywania przewozu zgodnie z zasadami określonymi w art. 18b ustawy o transporcie drogowym. Organy procedujące w niniejszej sprawie nie naruszyły również przepisów prawa procesowego, powoływanych przez skarżącego w skardze. Decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a zatem zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), organy rozważyły zgromadzony w aktach postępowania materiał dowodowy i dokonały jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Należy przypomnieć, że kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1754/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organ nie zaniechał przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Z akt postępowania wynika, że skarżący brał w nim czynny udział, przedstawiając organowi szereg dokumentów i informacji. Decyzja wydana w pierwszej instancji została oparta na materiale dowodowym, którego składniki w pełni odpowiadały zakresowi informacji niezbędnych do zastosowania w kontrolowanym postępowaniu przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, organ przeprowadził postępowanie dowodowe adekwatnie do przedmiotu sprawy. Zgromadził przedstawione przez skarżącego dokumenty związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, a następnie przeprowadziwszy kontrolę jej wykonywania i zapewniając skarżącemu możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego, ustalił prawidłowy stan faktyczny. Okoliczności, z których organy wywiodły podstawę do zastosowania kar administracyjnych, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Na marginesie wypada zauważyć, że skarżący formułując zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., jakie środki dowodowe lub jakie tezy należałoby dodatkowo wyjaśnić, by postępowanie w kontrolowanej sprawie odpowiadało modelowi wynikającemu z Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania (art. 9 k.p.a.). Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z [.....] 2013 r.), a w zawiadomieniu organ pouczył skarżącego o jego procesowych uprawnieniach. Również w postępowaniu odwoławczym organ zawiadomił skarżącego o uzupełnieniu materiału dowodowego i umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do niego w oparciu o art. 81 k.p.a. Kontrolowana decyzja została zatem wydana na podstawie prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego. Okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości Sądu, zwłaszcza, że w sprawie mamy do czynienia z przedsiębiorcą, a zatem z osobą prowadzącą profesjonalną działalność w zakresie transportu drogowego. Od skarżącego jako od takiego podmiotu należy oczekiwać wysokich standardów przestrzegania prawa. Reasumując należy stwierdzić, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził także innych uchybień, które mogłyby stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.