III SA/Kr 1134/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Protokolant: Sekretarz Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania B. K. (dalej: "skarżący), utrzymało w mocy decyzję nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 3 grudnia 2020 r. skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego ul. P w K, przy bramie wjazdowej na teren Cmentarza [...] włączonego w obręb Cmentarza [...], w celu umieszczenia stoiska handlu obwoźnego o powierzchni 2 m2, w terminie od dnia 7 lutego 2021 r. do dnia 23 grudnia 2021 r. Organ I instancji odmawiając wydania ww. zezwolenia podniósł, że umieszczenie praktycznie całorocznego stoiska handlowego o wnioskowanych parametrach w przedmiotowej lokalizacji nie jest możliwe. Wskazana przez skarżącego forma stoiska została zaopiniowana negatywnie pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego przez komórkę właściwą merytorycznie w jednostce. Podkreślił, że wskazane miejsce znajduje się bezpośrednio przy bramie wjazdowej na teren Cmentarza [...]. Usytuowanie stoiska w okresie, gdy nie jest wprowadzona zmiana organizacji ruchu związana z dniem Wszystkich Świętych może stwarzać realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez rozproszenie uwagi osób kierujących pojazdami oraz ograniczenie widoczności dla kierowców wyjeżdżających z bramy cmentarza w stronę ul. P, jak i dla samochodów skręcających z ul. P do bramy wjazdowej. Ponadto może powstać realne zagrożenie bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu drogowego poruszających się chodnikiem, ponieważ znajdowałoby się tuż przed wjazdem na teren cmentarza, na chodniku w najwęższym jego miejscu, co również mogłoby rozpraszać uwagę pieszych. W związku z tym mając również na uwadze dokumentację fotograficzną – zdaniem organu I instancji - brak jest możliwości wydania wnioskowanego zezwolenia. Sprzeczne z interesem społecznym byłoby wydanie zezwolenia, w wyniku którego w znacznym stopniu utrudniony będzie ruch pieszych i bezpieczne korzystanie z chodnika. W opinii organu I instancji możliwość wydania decyzji odmownej uwarunkowana jest przede wszystkim jej uznaniowym charakterem, jak również przeprowadzoną przez organ analizą dowodową w kontekście przewagi interesu społecznego, nad interesem indywidualnym jednostki wyrażającym się w postaci zajęcia przestrzeni pasa drogowego. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł skarżący. Podniósł, że w latach 2017-2020 otrzymywał pozytywne decyzje i wówczas nie podnoszono zagrożenia dla ruchu pieszych oraz pojazdów. Zdaniem skarżącego sytuacja w terenie jest taka sama, jak w latach poprzednich. Wskazał, że starał się o wydanie decyzji na handel tylko w niedzielę przez cały rok oraz wyszczególnił dni przed i po dniu Wszystkich Świętych. Dodał, że jest niepełnosprawny i ma niską emeryturę. Zwrócił się o wydanie sprawiedliwej decyzji. Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO wskazało, że z opinii wystawionej przez Głównego Plastyka Miasta z dnia 21 stycznia 2021 r., wynika, że przyjmuje się do wiadomości formę przestrzenną stoiska handlowego i dopuszcza jednocześnie ustawienie stoiska w formie stojaka ekspozycyjnego w jednolitym ciemnozielonym kolorze, zadaszonego jednolitym zielonym materiałem bez napisów i wzorów. Z kolei w opinii Działu Zajęcia Pasa Drogowego Pod Handel i Reklamy z dnia 8 stycznia 2021 r. wskazano, że teren znajdujący się bezpośrednio przy bramie wjazdowej na teren cmentarza powinien być wolny od wszelkich urządzeń niestanowiących infrastruktury drogowej. Wskazano, że tak usytuowane stoisko może stanowić poważną przeszkodę dla pojazdów wyjeżdżających z bramy na dostrzeżenie samochodów jadących ul. P, jak i dla pojazdów skręcających z ul. P do bramy wjazdowej Cmentarza [...] - na dostrzeżenie pieszych idących chodnikiem. Dodatkowo lokalizacja przedstawiona przez stronę stwarza zagrożenie dla pieszych poruszających się chodnikiem, ponieważ znajduje się ona zaraz przed wjazdem na teren cmentarza na chodniku w jego najwęższym miejscu. Organ odwoławczy odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż w poprzednich latach były wydawane decyzje pozytywne w tym samym miejscu, wskazał, iż miejsce wskazane w niniejszej sprawie jako proponowana lokalizacja stoiska nie jest tożsame z miejscem, dla którego poprzednio wydawano decyzje administracyjne. Ponadto decyzje były wydawane na inny okres. W ocenie Kolegium, słusznie zauważył organ I instancji, iż sytuacja w przedmiotowym miejscu w okresie Wszystkich Świętych ze względu na zmianę organizacji ruchu jest diametralnie inna niż w pozostałym okresie roku (wyłączony ruch pojazdów, patrole Policji itd.). Zatem w okresie tym jest dopuszczalne odstępstwo od zasady nieumieszczania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z ruchem drogowym i zarządzaniem drogami. W pozostałym okresie natomiast panują inne warunki. Kolegium podzielił pogląd wyrażony przez organ I instancji, iż niewątpliwie wnioskowane miejsce jest niewłaściwe dla ustawienia w nim stoiska handlowego w okresie, w którym nie jest zmieniona (ograniczona) organizacja ruchu drogowego. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że chodnik w tym miejscu jest wąski (co wynika z dołączonej do akt sprawy fotografii), ruch natomiast jest znaczny (bezpośrednie sąsiedztwo wjazdu). Niewątpliwie takie usytuowanie stoiska ograniczałoby widoczność dla uczestników ruchu. Organ odwoławczy podkreślił również, że nawet gdyby poprzednio wydawane decyzje dotyczyłyby tego samego miejsca oraz tego samego okresu roku kalendarzowego, danej osobie nie przysługiwałoby automatycznie zezwolenie w przypadku złożenia kolejnego wniosku. Każdy nowy wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną, która winna być rozpatrywana w oparciu o istniejący stan prawny na dzień wydania decyzji. Na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe uznanie, iż wnioskowane stoisko stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz pieszych oraz utrudnienia z korzystania z chodnika przy ul. P oraz że wystąpiły negatywne przesłanki wyrażenia zgody na zajęcie pasa, podczas gdy stoi to w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, a nadto odstępując od utrwalanej praktyku, a to wyrażenia zgody na usytuowanie przedmiotowego stoiska; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy tj. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wniosków strony, co skutkowało: - błędnym uznaniem, że wniosek obejmuje żądanie wyrażenia zgody na posadowienie całorocznego stoiska, co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wnioskodawcy, który określił termin zajęcia na niedziele oraz w okresie od 25 do 31 października 2021 roku, - nieprawidłowej ocenie odmienności warunków drogowych panujących w pobliżu wnioskowanego miejsca posadowienia stoiska w okresach wskazanych we wniosku od warunków panujących w dniach powszednich oraz dniu Wszystkich Świętych, - nieprzeprowadzenie uzupełniającej opinii dotyczącej wpływu posadowienia stoiska pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego, wobec zgłoszenia uzasadnionych zastrzeżeń przez skarżącego do pierwotnej opinii w tym w odwołaniu od decyzji, a także oparcie się na opinii wydanej w sposób całkowicie arbitralny i nieprzystającej do rzeczywistych warunków drogowych panujących w wskazanym przez skarżącego miejscu, - błędnym uznaniem, że umiejscowienie stoiska skarżącego wykonanego zgodnie z dokumentacją przedłożoną do akt sprawy, skutkowałoby pogorszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także mogłoby stworzyć realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez rozproszenie uwagi osób kierujących pojazdami oraz ograniczenie widoczności kierowców, podczas gdy wskazane zagrożenia są czysto hipotetyczne, nie będąc jedocześnie realnymi, co potwierdziły poprzednie okresy zajmowania tego miejsca przez skarżącego, a także stoisko skarżącego ma zostać posadowione w miejscu koło drzewa, co sprawia że stoisko nie wpływałoby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, - błędnym uznaniem, że proponowane umiejscowienie stoiska powodowałoby utrudnienia w korzystaniu ze szlaków komunikacyjnych zarówno dla pieszych, jak samochodów, podczas gdy taki skutek nie wystąpiłyby, ze względu na umiejscowienie stoiska koło drzewa co sprawi, że stoisko byłoby całkowicie neutralne dla komunikacji w tej lokalizacji. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2021r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021r. odmawiającej wydania zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego ul. P w K, przy bramie wjazdowej na teren Cmentarza [...] w celu umieszczenia stoiska handlu obwoźnego do sprzedaży słodyczy, kwiatów i zniczy, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przepis ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) zwanej dalej u.d.p. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. ustanowiono więc generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z 19.11.2020 r., II GSK 689/20, LEX nr 3106674, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 2030/17, LEX nr 2725505). Jednocześnie w świetle art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei według art. 4 pkt 6 u.d.p. chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Niewątpliwie więc chodnik jest również częścią pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. W orzecznictwie Naczernionego Sądu Administracyjnego trafnie podkreśla się, że brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie może więc oprzeć swojego żądania wyłącznie na nieistnieniu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz musi wskazać okoliczności uzasadniające przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" (wyrok NSA z 27.05.2021 r., II GSK 951/18, LEX nr 3197429). Użyty w art. 39 ust. 3 u.d.p. termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Jednak podkreślenia wymaga, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest jedynie ustalenie zaistnienia wskazanej przez stronę przesłanki uzasadnionego przypadku i jej ocena w świetle ww. przepisów ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) i w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 k.p.a. (por. też w tym względzie wyrok NSA z 20 listopada 2008 r. II GSK 499/08, wyrok WSA w Warszawie z 22.11.2017 r., VI SA/Wa 1281/17, LEX nr 2441420). Przyjmuje się, że użycie w art. 39 ust. 3 u.d.p. sformułowania "szczególne okoliczności" w odniesieniu do przesłanki zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cel niezwiązany z ruchem drogowym wyklucza przyjęcie jako reguły możliwości prowadzenia działalności handlowej w obrębie tego pasa (wyrok NSA z 12.02.2020r., I OSK 3877/18, LEX nr 3038195). Można jednak przyjąć, że z takimi szczególnymi przypadkami mamy do czynienia w sytuacji, gdy stoisko służące do sprzedaży zniczy, czy kwiatów jest ustawiane na chodniku w okresie Wszystkich Świętych, gdy wiele osób odwiedza cmentarze. Wprawdzie przy pomocy takiego stoiska prowadzona jest działalność gospodarcza, to jednak z uwagi na interes społeczny, który polega na możliwości nabycia, przez osoby masowo odwiedzające w tym wyjątkowym czasie cmentarze, artykułów służących upamiętnieniu osób zmarłych, dopuszczalne jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z kolei nie należy do takich szczególnych przypadków umiejscowienie takiego stoiska we wszystkie niedziele w roku kalendarzowych, jak również w liczne dni października i listopada wskazane we wniosku skrzącego w niniejszej sprawie. Brak w niniejszej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest więc już samoistną przesłanką, na podstawie, której dopuszczalne jest wydanie decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Wnioskodawca winien bowiem wykazać, że szczególnie uzasadniony przypadek zaistniał w jego sprawie. Samo prowadzenie działalności, która nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie obliguje organu do wydania zezwolenia. Należy przy tym podkreślić, że sam interes ekonomiczny przedsiębiorcy jako uzasadnienie zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 u.d.p., takiego szczególnego przypadku nie uzasadnia (wyrok WSA w Warszawie z 22.11.2017 r., VI SA/Wa 1281/17, LEX nr 2441420). Pomimo tego, że sam brak zaistnienia przesłanki szczególnego przypadku wyłącza możliwość wydania zezwolenia na zajecie pasa drogowego, dodatkową okolicznością jest, czy w skutek umieszczenia obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie dojdzie do naruszenia bezpieczeństwa w ruchu. W niniejsze sprawie organ takiej kontroli dokonał i zdaniem Sądu trafnie uznano, że zezwolenie w pasie drogowym na umieszczenie stoiska handlowego kolidowałoby z interesem społecznym, gdyż naruszałoby bezpieczeństwo użytkowników ruchu zarówno poruszających się po chodniku, jak i po drodze. Należy przy tym podkreślić, że badanie przesłanki naruszenia bezpieczeństwa w ruchu zawsze ma charakter hipotetyczny. Opinia bowiem jest wydawana na przyszłość i stąd przyjmuje się pewne założenia, czy faktycznie może dojść do niebezpiecznych sytuacji dla uczestników ruchu drogowego biorąc pod uwagę na przykład widoczność osób uczestniczących w ruchu drogowym dla innych jego uczestników. Organ podejmując decyzję na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. działa w ramach uznania administracyjnego. Należy to odczytywać jako możliwość wyboru przez organ administracyjny sposobu rozstrzygnięcia sprawy, które uznaje za najwłaściwsze, co oczywiście nie oznacza jego dowolności w tym zakresie. Dlatego też kontrola sądowa aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy wydanie takiej decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej (w szczególności, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym prowadzącym do pełnego zebrania materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy) oraz czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne przyznające organowi dyskrecjonalne uprawnienie w ramach rozstrzygnięcia sprawy. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także uwzględnia zasady celowości, sprawiedliwości oraz szczególne cechy stanu faktycznego (ibid., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (ibid., s. 417). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowanych szereg reguł dotyczących kontroli decyzji uznaniowej. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasada równości co do prawa. Zgodnie z powołanym art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. "Pojęcie interesu społecznego jest trudne do sprecyzowania. Przyjmuje się, że "interes społeczny" jest klauzulą generalną, tj. stanowi zwrot językowy będący częścią przepisu prawnego, służący uelastycznieniu tekstu aktu prawnego, który celowo jest niedookreślony, ma charakter oceniający oraz odsyła do kryteriów pozaprawnych [szerzej na temat klauzul generalnych zob. A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, LEX 2013]. Pojęcie to uzyskuje treść poprzez odniesienie do konkretnego przypadku. Powołanie się przez organ administracji na interes społeczny wymaga wskazania, na czym polega interes społeczny w konkretnej sytuacji i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony [zob. wyrok NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57]."(P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 7.). W odniesieniu do interesu obywateli ustawodawca wprowadził obowiązek uwzględniania tylko tego, który jest "słuszny". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nie można uznać, iż interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on zarazem w interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.06.1995 r., SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845). Stąd w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że organ administracyjny naruszył zasady dotyczące podejmowania decyzji w drodze uznania administracyjnego, właśnie z tego względu, że umiejscowienie stoiska w liczne dni roku kalendarzowego we wskazanym przez skarżącego miejscu naruszałoby zasady bezpieczeństwa w ruchu, jak również z powodu nie wykazania przez niego szczególnie uzasadnionego przypadku. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez organ administracyjny art. 8 k.p.a., który wyraża zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz orzekania zgodnie z utrwaloną praktyką. Wprawdzie skarżący otrzymywał we wcześniejszych latach decyzje pozytywne na umieszczenie stoiska w tym samym miejscu, to jednak zawsze dotyczyły one okresu Wszystkich Świętych. Niniejsza sprawa donosi się z kolei do wniosku, w którym skarżący wystąpił o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na wiele dni w roku kalendarzowym 2021 (wszystkie niedziele we wskazanych miesiącach – z wyłączeniem miesiąca października, w którym wystąpił o zezwolenia na 12 dni, oraz listopada, w którym wystąpił o zezwolenie na 13 dni). Nie sposób więc przyjąć, że wydawanie zezwoleń na okres Wszystkich Świętych jest tym samym co wydawanie zezwoleń na inne dni w roku kalendarzowym, a więc zdaniem Sądu orzekającego nie doszło do naruszenia w tym zakresie utrwalonej praktyki. Należy także zauważyć, że zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. (Wyrok NSA z 19.11.2020 r., II GSK 689/20, LEX nr 3106674). W toku postepowania administracyjnego, zdaniem Sądu orzekającego, nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. Z art. 77 §1 k.p.a., gdyż organy administracyjny starannie przeprowadziły postępowanie dowodowe, jak również uzasadniły swoje decyzje. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.