III SA/Kr 1136/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 18 czerwca 2025 r., nr Kl.411.117.2025 w przedmiocie nieważności uchwały nr XXIV/561/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2025 r. zmieniającej uchwałę nr CII/2657/18 w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków jednorodzinnych dla Miasta Krakowa I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie (dalej: Kolegium), działając m.in. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r., poz. 1153) – dalej: "u.s.g" rozstrzygnięciem nadzorczym tj. uchwałą z dnia 18 czerwca 2025 r. nr KI.411.117.2025 stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr XXIV/561/2025 zmieniającej uchwałę nr CII/2657/18 w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków jednorodzinnych dla Miasta Krakowa w części dotyczących postanowień: － § 1 pkt 14 lit b) w zakresie sformułowania "Zapłata powinna nastąpić w terminie wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej stanowiącej załącznik nr 4 do uchwały (termin realizacji zadania).", － § 1 pkt 16 w zakresie sformułowania pkt 7 w § 38 ust. 1 o treści "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej stanowiącej załącznik nr 4 do uchwały", － § 1 pkt 17 w zakresie sformułowania pkt 2 w § 38a ust. 1 o treści", przy czym za końcową datę realizacji zadania uznaje się datę o której mowa w § 2 ust. 1 umowy", － § 1 pkt 17 w zakresie sformułowania ust. 7 w § 38a, － § 1 pkt 17 w zakresie sformułowania ust. 9 w § 38a, － § 1 pkt 21, － Załącznika Nr 1 w zakresie pkt VIII, tiret 2 w zakresie sformułowania o treści ", o których mowa w § 1 ust. 2 umowy dotacyjnej stanowiącej załącznik Nr 4 do uchwały", － Załącznika Nr 4, － Załącznika Nr 5 w zakresie pkt II, ppkt 6 tiret 2 w zakresie sformułowania o treści", o których mowa w § 1 ust. 2 umowy dotacyjnej stanowiącej załącznik nr 4 do uchwały", － Załącznika Nr 5 w zakresie pkt II, ppkt 6 tiret 3 w zakresie sformułowania o treści "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej, stanowiącej załącznik nr 4 do uchwały". W uzasadnieniu uchwały Kolegium wyjaśniło, że Rada Miasta Krakowa w załączniku nr 4 do uchwały nr XXIV/561/2025 z dnia 23 kwietnia 2025 r. ustaliła wzór umowy zawieranej z beneficjentem dotacji. Kolegium powołując się na treść art. 403 ust. 5 i ust. 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, (Dz.U.2025, poz.647) – dalej jako: "u.p.o.ś." podało, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określenia zasad udzielania dotacji celowej, trybu postępowania w sprawie udzielenia tej dotacji oraz sposobu jej rozliczania. Przepisy te nie upoważniają organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia w treści uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego przepisów dotyczących umowy zawieranej z beneficjentem dotacji. Zdaniem Kolegium, z art. 403 ust. 5 i ust. 5a u.p.o.ś. nie wynikały dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalania postanowień (wzorów) umów zawieranych z podmiotami otrzymującymi dotacje. Kolegium podkreśliło, że udzielenie dotacji na podstawie podjętej przez organ stanowiący uchwały oraz zawarcie umowy na realizację zadania związane jest ze sferą wykonania budżetu jednostek samorządu terytorialnego przez organ wykonawczy i należy do wyłącznej jego kompetencji. Wskazane przepisy nie stanowiły materialnoprawnej podstawy określenia elementów umowy, czy też wzoru umowy o udzielenie dotacji. Do umów o dotacje celowe, o których mowa w ww. uchwale miał natomiast zastosowanie art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2025, poz. 1483) – dalej "u.f.p.", a skoro tak, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiadał kompetencji w zakresie określania tej umowy w akcie prawa miejscowego, ani tym bardziej do modyfikowania uregulowań wynikających z ww. ustawy. Eliminacja wzoru umowy, który to wzór stanowił załącznik nr 4 do uchwały nr XXIV/561/25 czyniła bezprzedmiotowymi przywołane w treści uchwały zapisy dotyczące umowy. Zapisy te zostały wyrażone w: § 1 pkt 14 lit b), § 1 pkt 16 w zakresie sformułowania pkt 7 w § 38 ust. 1, § 1 pkt 17 w zakresie sformułowania pkt 2 w § 38 a ust. 1, załącznika nr 1 w zakresie pkt VIII, tiret 2, Załącznika nr 5 w zakresie pkt II, ppkt 6 tiret 2, załącznika nr 5 w zakresie pkt II, ppkt 6 tiret 3, dlatego też Kolegium Izby postanowiło o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności w zakresie przywołanym w sentencji uchwały. Następnie Kolegium stwierdziło, że w § 1 pkt 17 uchwały Rada Miasta Krakowa postanowiła o wprowadzeniu Rozdziału 7a "Utrzymanie efektów zadania i kontrola zadania". W ramach tego rozdziału, w art. 38a ust. 7 ustalono: "7. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sposobie wykorzystania dotacji, na każdym etapie realizacji umowy oraz przez 5 lat od daty zakończenia realizacji zadania przekazana kwota dotacji zostanie uznana za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem lub pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ustawy o finansach publicznych.". Następnie, w art. 38a ust. 9 ustalono: "Stwierdzenie istotnych nieprawidłowości w protokole z przeprowadzonej kontroli skutkuje odmową przyznania lub odmową wypłaty dotacji lub obowiązkiem jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami.". Odnosząc się do powyższych zapisów uchwały Kolegium stwierdziło, zostały one wprowadzone bez podstawy prawnej oraz w sprzeczności z art. 251-253 u.f.p. Zdaniem Kolegium, przesłanki zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy określały przepisy art. 251 i art. 252 u.f.p. Natomiast, jak wynikało z art. 253 u.f.p., odrębne ustawy mogły ustanawiać dodatkowe jeszcze przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy poza już określonymi w art. 251 i art. 252 u.f.p. Kolegium podkreśliło, że przesłanki zwrotu ustanowione w uchwale nie są takimi samymi, jak sytuacje wskazane w art. 251-252 u.f.p. Zdaniem Kolegium, realizując swoje kompetencje organ publiczny musiał uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady stanowiło istotne naruszenie prawa. Kolegium powołując się na orzecznictwo i doktrynę wskazało, że niedopuszczalne jest modyfikowanie i uzupełnianie regulacji ustawowych przez przepisy gminne, dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Każda uchwała organu władzy publicznej musi odpowiadać wymogom legalizmu, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Kolegium istniała przy tym możliwość wprowadzenia do umowy dotacyjnej zapisów wprowadzających zabezpieczenie cywilnoprawne w formie kar umownych w sytuacjach gdy zagrożona była trwałość projektu bądź zagrożone było osiągnięcie celu związanego z udzieloną dotacją. Kolegium dodawało, że z obowiązkiem zwrotu dotacji związana jest również odpowiedzialność organu i beneficjenta z art. 8 pkt 3 i art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 104 z późn. zm.). Uwzględniając, że powyższe nieprawidłowości noszą znamiona istotnego naruszenia prawa, Kolegium, postanowiło stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Miejska Kraków (dalej: Gmina) domagając się jego uchylenia i wnosząc o zwrot kosztów postępowania. Zdaniem Gminy uchwała Kolegium naruszała w sposób oczywisty, bezpośredni i konkretny jej interes prawny i kompetencje do uregulowania aktem prawa miejscowego zasad udzielania dotacji celowej w ramach realizacji zadania własnego gminy określonego w art. 7 ust 1 pkt 1 u.s.g., w związku z art 400a ust 1 pkt 5 u.p.o.ś., zgodnie z przepisami: art 403 ust. 5 i ust 5a u.p.o.ś. w zw. z art 18 ust 2 pkt 15 u.s.g., art 221 u.f.p. W skardze podniesiono zarzuty naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na akt nadzoru, tj.: 1) art. 403 ust. 5 i ust 5a w zw. z art. 403 ust 6 u.p.o.ś. i art. 250 u.f.p. przez przyjęcie, że Rada Miasta Krakowa wykroczyła poza zakres kompetencji ustawowych przyznanych organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w tychże przepisach, w zakresie określenia wzoru umowy w sprawie dotacji celowej udzielanej na dofinansowanie kosztów inwestycji, a w konsekwencji ustanowienie aktu prawa miejscowego w tym zakresie bez podstawy prawnej, podczas gdy art 250 u.f.p. nie ma zastosowania w przypadku określenia trybu i zasad udzielania lub rozliczania dotacji celowej w odrębnych przepisach, a za takie należy uznać art. 403 ust. 5 i ust 5a u.p.o.ś. i organ wykonawczy gminy nie jest uprawniony do określenia takiego wzoru umowy; 2) art 251-253 u.f.p. w zw. z art 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Rada Miasta Krakowa wprowadziła regulacje § 38 a ust. 7 i ust. 9 objęte § 1 pkt 17 uchwały gminy bez podstawy prawnej naruszając zasadę legalizmu oraz w sprzeczności ze wskazanymi przepisami u.f.p., podczas gdy określenie przez organ stanowiący utrzymania efektów zadania przez okres 5 lat od daty zakończenia realizacji zadania jako stypizowanego przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art 251 ust. 4 u.f.p. i sankcją zwrotu dotacji wskazaną w art. 252 u.f.p. nie naruszało wskazanych przepisów u.f.p. i jest zgodne z zasadą legalizmu; 3) naruszenie art 403 ust. 5 i ust 5a u.p.o.ś. w zw. z ust. 3, art 126 i art 251 - 252 u.f.p. przez przyjęcie, że stwierdzenie istotnych nieprawidłowości w protokole z kontroli nie może skutkować sankcją zwrotu dotacji, podczas gdy jedną z zasad udzielenia dotacji jest określenie trybu kontroli przez organ stanowiący gminy na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 403 ust. 5 i ust. 5a u.p.o.ś. i należytą dbałością o finanse publiczne określoną w art 44 ust. 3 i art 126 u.f.p. i w przypadku stwierdzenia istotnych nieprawidłowości w protokole kontroli – wszczęcie postępowania o jej zwrot zgodnie z art 252 u.f.p. jest obowiązkiem podmiotu dotującego. Gmina wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - uchwały Nr KI - 411/115/13 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013 r., na okoliczność jej treści, tj. potwierdzenia ustawowego uprawnienia organu stanowiącego do uregulowania treści wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej w uchwale tego organu przez organ nadzorczy. W uzasadnieniu skargi Gmina podała, że wprowadzenie wzoru umowy do uchwały wynikało z ww. uchwały nr KI-411/115/13 Kolegium RIO z dnia 24 kwietnia 2013 r., gdzie podważono zamieszczanie przez Prezydenta ogłoszenia o naborze i wprowadzania wzorów dokumentów (w tym wzoru umowy), ponieważ Prezydent był organem wykonawczym, a stanowienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego), należało do kompetencji rady miasta. W związku z powyższym jeszcze w 2013 roku podjęto działania, aby zgodnie z zaleceniami RIO, w programach dotacyjnych wszystkie wzory wniosków i umowy stanowiły integralną część uchwały podjętej przez Radę Miasta. Ww. uchwała Kolegium RIO stanowiła, że ustalenie wzorów dokumentów takich jak: wzór wniosku, wykaz załączników do wniosku, termin, sposób i miejsce składania wniosków, wzór umowy, wzór rozliczenia dotacji to określenie trybu rozliczania i udzielania dotacji, leży wyłącznie w kompetencji Rady Miasta i powinien być uchwalony przez Radę, a więc wzory powinny być określone w treści uchwały. Gmina podkreśliła, że art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. przesądza o kompetencji organu stanowiącego gminy do określenia zasad udzielania dotacji celowej obejmujących kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, tryb weryfikacji spełnienia kryteriów, tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu jej rozliczania. Nie powinno budzić więc wątpliwości, że zasady udzielania dotacji winny obejmować cały proces dotacyjny, a to od momentu złożenia wniosku, udzielenia dotacji, przez zawarcie umowy, rozliczenie dotacji. Nadto, od 11 stycznia 2025 r. ustawodawca wprowadził ust. 5a do art. 403 u.p.o.ś., w którym rozszerzył upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego o możliwość określenie w akcie prawa miejscowego kategorii podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych uprawnionych do otrzymania dotacji celowej, dodatkowych kryteriów lub warunków, jakie będą musiały zostać spełnione przez podmiot lub jednostkę ubiegające się o udzielenie dotacji celowej oraz trybu weryfikacji spełnienia tych dodatkowych kryteriów lub warunków. Zdaniem Gminy, art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. zakreślał obowiązkowy zakres przedmiotowy uchwały w sprawie udzielenia dotacji, zaś ust. 5a tego artykułu określał zakres fakultatywny. Interpretacja ust. 5 i ust 5a ww. artykułu przesądzała, zdaniem Gminy, o zakwalifikowania wzoru umowy do trybu udzielania dotacji i kompetencji ustawowej w tym zakresie przynależnej organowi stanowiącemu. Gmina powołała się na uzasadnienia do projektowanej zmiany art. 403 u.p.o.ś., w tym ust. 5 i 5a (druk nr 813 z 14 listopada 2024 r.). Jej zdaniem, z ww. przepisów wynikało, że udzielnie dotacji celowej podlegać będzie przepisom u.f.p., zaś podstawą jej udzielenia będzie umowa (art 221 u.f.p.). Cywilistyczna zasada swobody umów została istotnie ograniczona w przypadku umowy o dotację celową. Gmina podkreślała, że umowa dotacji jest instytucją prawa publicznego, a środki przekazane w ramach umowy na realizację celów publicznych nie tracą, na skutek przekazania, swego publicznoprawnego charakteru (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów z 24 czerwca 2002 r. FPS 6/02). Gmina podała, że podziela - lecz tylko co do zasady - stanowisko Kolegium, że po myśli art 250 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, zawiera umowę o udzielenia dotacji celowej, z zastrzeżeniem, że dotyczy to przypadku, gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji. Gmina uważała jednakże, że takimi odrębnymi przepisami są przepisy art. 403 ust. 5 ust. 5a u.p.o.ś. Powyższe stanowisko znajdowało oparcie w doktrynie - Ofiarski Zbigniew (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, opublikowano: LEX/el. 2021), Podzielił je również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 czerwca 2024 r. III SA/Kr 265/24. W orzecznictwie przesądzono zatem, że wniosek o udzielenie dotacji oraz wniosek o jej rozliczenie winny stanowić załączniki do uchwały, przez co zyskują walor przepisu prawa miejscowego, a zatem dowolność ich kształtowania jest mocno ograniczona, co stoi na straży interesów wnioskodawców. Uzasadniając kolejne zarzuty Gmina podała, że nadrzędnym celem programu dotacyjnego jest osiągnięcie efektu ekologicznego, co może nastąpić wyłącznie w przypadku prawidłowego korzystania z "przedmiotu dotacji celowej" przez okres 5 lat od daty zakończenia realizacji zadania. Zdaniem skarżącej gminy, regulacja § 38 ust. 7 i ust. 9 uchwały została wprowadzona zgodnie z normą kompetencyjną wskazaną w art. 403 ust. 5 i ust. 5a w zw. z ust 4 u.p.o.ś. i nie narusza art. 7 Konstytucji oraz art 251 - 253 u.f.p. Nadto Gmina wskazywała, że dotacja celowa udzielona miała być na realizację zadania inwestycyjnego, nie zaś wyłącznie na zakup i montaż urządzenia czy zakup i montaż zakresu prac, stąd wykorzystanie dotacji celowej zgodnie z przeznaczeniem mogło zostać osiągnięte dopiero po upływie okresu utrzymania efektów zadania. Jednocześnie kontrola udzielonej dotacji po zrealizowaniu zadania, a zatem w ciągu następnych 5 lat, znajdująca podstawę prawa w art. 403 ust. 5 i ust. 5a u.p.o.ś. musiało mieć realne szanse przeprowadzenia. Gmina podała, że każdy przypadek wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegał sankcjom określonym w u.f.p. Argumentacja Kolegium o możliwości wprowadzenia zabezpieczeń cywilno-prawnych w postaci kar umownych powodowałaby, niedopuszczalne prawnie rozróżnienie na wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem do czasu rozliczenia (wypłaty/refundacji) i po czasie rozliczenia (wypłaty/refundacji) jako dwóch różnych przypadków wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem z dwoma odmiennymi sankcjami prawnymi, tj. w pierwszym przypadku sankcje z art 251 i art 252 u.f.p. i w drugim przypadku sankcje z art 483 k.c. na zasadzie zasady swobody umów. Nadto, takie rozróżnienie powodowało, że na gruncie tej samej umowy mielibyśmy do czynienia do czasu wypłaty/refundacji z należnością publicznoprawną i po wypłacie/refundacji z należnością cywilnoprawną, co było nieprawidłowe, gdyż w każdym czasie mamy do czynienia z realizacją zadania publicznego przez podmiot niezaliczony do sektora finansów publicznych za pomocą transferu środków publicznych w formie dotacji celowej (wydatek pośredni). Zastrzeżenia kary umownej nie mogło mieć zastosowania do niepodatkowej należności publicznoprawnej, którą stanowiła dotacja celowa. W przypadku takiej należności nie ma możliwości uznaniowego określania przez podmiot dotujący wysokości kwoty odszkodowania za niezrealizowanie obowiązku o charakterze niepieniężnym jako naprawienia szkody. Ustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu przez podmiot dotujący stanowi jego publicznoprawny obowiązek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 60 pkt 1 u.f.p. skutkujący odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zgodnie z art. 8 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę Kolegium w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga została uwzględniona ponieważ rację miała Gmina że art 403 ust. 5 i ust 5a u.p.o.ś. stanowił wystarczającą podstawę do określenia wzorca umowy dotacyjnej jako załącznika do uchwały określającej zasady i tryb przyznawania dotacji. Gmina na podstawie powołanych przepisów mogła również w tego typu uchwale kompleksowo uregulować zasady uznania, że dotacje zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem, w tym za takie mogły zostać uznane inwestycje, które nie spełniły tzw. warunku trwałości inwestycji. Zgodnie z ww. art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. rada gminy albo rada powiatu określi, w drodze uchwały, zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące: 1) kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania; 2) tryb weryfikacji spełnienia kryteriów, o których mowa w pkt 1; 3) tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej i sposób jej rozliczania. Z kolei zgodnie z art. 403 ust. 5a u.p.o.ś. rada gminy albo rada powiatu w uchwale, o której mowa w ust. 5, może także określić: 1) kategorie podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych uprawnionych do otrzymania dotacji celowej; 2) dodatkowe kryteria lub warunki, jakie będą musiały zostać spełnione przez podmiot lub jednostkę ubiegające się o udzielenie dotacji celowej, w tym kryteria lub warunki wynikające z wymagań określonych w przepisach odrębnych lub w umowie zawartej przez gminę albo powiat z Narodowym Funduszem albo z wojewódzkim funduszem, w ramach której gmina albo powiat otrzymuje dotację, o której mowa w art. 411 ust. 1 pkt 2; 3) tryb weryfikacji spełnienia kryteriów lub warunków, o których mowa w pkt 2. Słusznie zauważała Gmina, że art. 403 ust. 5a u.p.o.ś. zawiera obligatoryjne elementy tzw. dotacyjnej uchwały trybowej, a art. 503 ust. 5a u.p.o.ś. – fakultatywne. Zdaniem orzekającego Sądu, jeżeli więc organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego skorzysta z ustawowego upoważnienia do fakultatywnego nałożenia na beneficjenta dodatkowych kryteriów i warunków związanych z udzielaną dotacją (tu: określonych jako wymóg 5 letniego utrzymania trwałości zadania) to jednocześnie będzie miał możliwość powiązania skutku niespełnienia tych kryteriów lub warunków udzielenia dotacji, ze skutkami, o których mowa w art. 251 i 253 u.f.p. Podkreślić należy, że ww. upoważnienie ustawowe zawarte w ww. art. 403 ust. 5 i 5a u.p.o.ś. dotyczy określenia w uchwale przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego zasad udzielania dotacji, w tym m.in. trybu postępowania, zasad rozliczania dotacji, kryteriów i warunków jakie będzie musiał spełnić beneficjent. W praktyce oznacza to, zdaniem Sądu, że możliwe jest dołączenie do dotacyjnej uchwały trybowej – wzoru umowy o dotację. Umowa ta określi bowiem wszystkie te elementy wzajemnych zobowiązań i uprawnień stron umowy, co do których określenia organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego – posiada upoważnienie ustawowe. Wzór umowy dotacyjnej to określenie istotnych zasad przekazywania, wydatkowania, weryfikacji i rozliczania dotacji. W praktyce, są to więc ujęte w formie wzorca umowy, wszystkie te elementy (essentialia negotii), co do których określenia kompetencje zastrzeżone zostały dla organu stanowiącego, a nie wykonawczego gminy. Kolegium w zaskarżonej uchwale unieważniło konkretne zapisy uchwały, ale w istocie tylko dlatego, że odsyłały one do wzorca umowy dotacyjnej (unieważniając dodatkowo w całości załącznik nr 4 do uchwały – będący wzorcem umowy dotacyjnej). Kolegium nie wskazało przy tym żadnego z zapisów samej umowy (a właściwie jej wzorca), jako wykraczającego poza zakres upoważnienia rady gminy do regulowania zasad udzielania dotacji celowej. Sąd ma świadomość, że w literaturze przedmiotu wskazuje się na częste zastrzeżenia organów nadzoru co do praktyki dołączania do uchwał trybowych wzorów umów dotacyjnych (por. A. Ostrowska, Koncepcja umowy administracyjnej na przykładzie umowy o dotację w świetle polskich i zagranicznych regulacji, Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu 3(6)/2018, s.12). Jednocześnie doktryna krytykuje takie podejście wskazując, że odmawianie organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego prawa ustalenia w miejscowej uchwale trybowej ramowego wzoru lub elementów treści umowy dotacyjnej, jaka będzie zawierana z potencjalnym beneficjentem dotacji, w sytuacji zgodności tego wzoru lub wykazu elementów z przepisami prawa (w tym z art. 250 u.f.p.) nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia jawności finansów publicznych (art. 33 u.f.p.), a także nie sprzyja realizacji zasady zaufania obywatela wobec państwa (art. 8 k.p.a.). Nie mamy tu też do czynienia z wkraczaniem w sferę samodzielnego wykonywania władzy wykonawczej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, gdyż podstawowe uprawnienia i obowiązki stron stosunku dotacyjnego wynikają z przepisów prawa, a nie z ustaleń czynionych w trakcie lub po wyborze ofert (wniosków o dotację). Na bezzasadność zarzutu wkraczania we władztwo wykonawcze wskazuje również usytuowanie jednostki samorządu terytorialnego w trójpodziale władz jako części władzy wykonawczej – zobowiązanej do wykonywania ustaw. Co więcej, w doktrynie podkreśla się, że uchwałę trybową organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podejmowaną na podstawie art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., należy traktować nie tylko jako akt prawa miejscowego, ale też jako akt wykonawczy do Prawa ochrony środowiska. Kompetencje legislacyjne przyznane ustawą organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie (przyznające mu prawo określenia m.in. trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji na zadania z zakresu ochrony środowiska) są więc szerokie, co oznacza, że organ rada/sejmik ma prawo do określenia w uchwale wzoru umowy dotacyjnej lub określenia listy obligatoryjnych elementów tej umowy. Ponadto argument organów nadzoru o naruszaniu samodzielności samorządowego organu władzy wykonawczej poprzez "narzucanie" mu przez organ władzy prawodawczej (radę) wzoru umowy dotacyjnej jest bezzasadny także w świetle reguły przygotowywania projektów uchwał rady przez organ wykonawczy wynikającej z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. i art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Dodatkowo można wskazać, że umieszczenie w dotacyjnej uchwale trybowej ramowego wzoru umowy potencjalnie zmniejsza liczbę osób (podmiotów) wnioskujących do jednostek samorządu terytorialnego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zawartych umów przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (por. A. Ostrowska 2.2.4. Ramowy wzór umowy dotacyjnej [w:] Samorządowe prawo dotacyjne. Dotacje jako wydatki jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2018). Z kolei art. 403 ust. 6 u.p.o.ś stanowi podstawę prawną do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego tj. przekazywania dotacji na podstawie podpisanej umowy. Powołany przepis, w żaden sposób nie określa jednak, aby warunki umowne były określane przez organ wykonawczy. Natomiast ogólny przepis art. 250 u.f.p zawiera wyraźne zastrzeżenie, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; 2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale. Rzecz jednak w tym, że takimi odrębnymi przepisami jest kontrolowana uchwała, która z racji upoważnienia ustawowego w art. 403 ust. 5 i ust. 5 a u.p.o.ś. określa "tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej i sposób jej rozliczania". Co więcej, wskazanie w tym przepisie na konieczność podpisania "umowy" wynika najprawdopodobniej z dążenia przez ustawodawcę do kompleksowego uregulowania trybu przekazywania dotacji. Jak bowiem wskazywali projektodawcy wprowadzanych w 2010 r. zapisów ówczesnego art. 403 ust. 3-8 u.p.o.ś. (art. 1 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska – Dz. U. Nr 229, poz. 1498): "Proponowana regulacja nie przewiduje określania w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska trybu postępowania w przedmiocie udzielenia dotacji oraz sposobu jej rozliczania. Przedmiotowe aspekty przekazuje się do uregulowania odpowiednio radom powiatów oraz radom gmin w drodze uchwał" (uzasadnienie druku sejmowego Nr 3169 Sejmu VI kadencji). W konsekwencji zrozumiałe było, że sam proces przyznawania dotacji został podzielony na etapy: podjęcie dotacyjnej uchwały trybowej a następnie podpisanie umowy dotacyjnej. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, wzór umowy dotacyjnej dołączony do zaskarżonej uchwały nie naruszał przepisów wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na koniec tej części rozważań należałoby podkreślić, że nie do przecenienia jest wartość "wzoru umowy" dołączonej do uchwały w zakresie pewności i transparentności wzajemnych praw i obowiązków organów i beneficjentów procesu dotacyjnego. Odnosząc się natomiast do treści zarzutów Kolegium o braku ustawowej możliwości uznania, że udzielona dotacja podlegać będzie zwrotowi jako wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem w związku z niezachowaniem warunku trwałości inwestycji (nałożony warunek 5 lat w rozdziale 7a zaskarżonej uchwały) to Sąd zauważa, że wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym jako podstawa naruszenia art. 251 i 252 zasadniczo upoważniają do żądania zwrotu dotacji, w sytuacji gdy przyznane środki nie zostaną wydatkowane w zakreślonym terminie (art. 251 ust. 1 u.f.p.) a także zwrotowi podlegać będzie ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 4 u.f.p.). Trzeba jednak pamiętać, że art. 251 ust. 4 u.f.p. definiuje "wykorzystanie dotacji" jako: "w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach". Zdaniem orzekającego Sądu, skoro uchwała, zgodnie z upoważnieniem ustawowym z art. 403 ust. 5 i ust. 5a u.p.o.ś. wskazała jako realizację celu przyznania dotacji – utrzymanie trwałości dotowanego zadania przez 5 lat od zakończenia jego realizacji, to nie narusza art. 251-253 u.p.f. wskazanie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 251 ust. 4 u.f.p. nie zawiera przy tym wymogu, żeby wskazane w nim "odrębne przepisy" miały charakter przepisów ustawowych), że niedotrzymanie tego warunku skutkować będzie obowiązkiem zwrotu udzielonej dotacji. Sąd ponownie podkreśla, że przepisy ustawowe tj. przede wszystkim art. 403 ust. 5a u.p.o.ś. stanowią o możliwości odrębnego określenia zasad rozliczania (a więc także określania zasad zwrotu niewykorzystanej dotacji zgodnie z celem jej przyznania). Są to właśnie przepisy rangi ustawowej, o których mowa w art. 253 u.f.p. Słusznie też wskazywała pełnomocniczka Gminy na cel wprowadzenia nowelizacji u.p.o.ś. – tj. wejście w życie z dniem 11 stycznia 2025 r. art. 403 ust. 5a Zgodnie z uzasadnieniem projektodawców: "W wyniku proponowanej zmiany nie będzie budziła wątpliwości możliwość wprowadzenia w uchwale organu stanowiącego powiatu lub gminy w przedmiocie zasad udzielenia dotacji celowej dodatkowego kryterium dotyczącego określonej cechy, jaką musi posiadać potencjalny beneficjent dotacji celowej, np. odnośnie tytułu prawnego do nieruchomości objętej przedsięwzięciem lub określonego poziomu dochodu, a także dodatkowych warunków wskazanych we wdrażanym przez gminę programie priorytetowym Narodowego Funduszu lub wfośigw, np. dotyczących zasad kontroli, jeżeli przy udzielaniu dotacji celowej powiat lub gmina będą wykorzystywały środki pochodzące z dotacji przyznanej im przez te fundusze" (druk sejmowy nr 813 Sejmu X kadencji). Następnie, podczas I czytania projektu nowelizacji Zastępca dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich Ministerstwa Klimatu i Środowiska P. K. wyjaśniał, że celem dodania do art. 403 nowego ust. 5 a u.p.o.ś. była: "zmiana wynikająca z doświadczenia obecnego brzmienia przepisów Prawa ochrony środowiska, które mówiąc tak wprost, wywołały rozbieżności w orzecznictwie. W praktyce powodują, że to uprawnienie, które mają rady powiatu i rady gminy do określenia zasad, na jakich chcą przekazywać dotacje celowe, wywołuje rozbieżności różnych regionalnych izb obrachunkowych, które odczytują to obecne brzmienie przepisów w ten sposób, że niektóre uważają, że jasne: w ramach tego obecnego brzmienia przepisów czy to gminy, czy powiaty mogą dookreślić te zasady, ale w praktyce orzecznictwo poszło w takim kierunku, że niektóre RIO, a później wojewódzkie sądy administracyjne uważają, że to władztwo rad gminy i powiatu jest ograniczone". Dalej, przedstawiciel projektodawców wskazywał, że "wskazanie na przepisy odrębne jest przykładowym wyliczeniem. Natomiast w praktyce chodzi o to, żeby gminy i powiaty mogły dokładnie dookreślić te środki, które mają, ograniczone jak zawsze, do wykorzystania" (zapis posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej z 26 listopada 2024 r.). W ocenie Sądu, pełnomocniczka Gminy racjonalnie podkreślała, że celem udzielenia dotacji jest osiągnięcie zamierzonego efektu ekologicznego, a nie tylko dofinansowanie zakupu określonych urządzeń. Sąd ma świadomość możliwych wątpliwości co do powiązania skutku zwrotu przekazanej dotacji z rozszerzonymi kompetencjami organu uchwałodawczego do określania w prawie miejscowym "dodatkowych kryteriów lub warunków" (art. 403 ust. 5a pkt 2 u.p.o.ś.) jakie będą musiały być spełnione – jednakże, zdaniem orzekającego Sądu, powołany przepis stanowi podstawę do wskazania w prawie miejscowym tych warunków jako "celów" przekazania dotacji w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p., a to z kolei stanowi o możliwości zastosowanie art. 252 u.f.p. Sąd zauważa, że wprowadzony w uchwale wymagany 5 letni okres trwałości dotowanego zadania inwestycyjnego odpowiada typowemu okresowi amortyzacji urządzeń i maszyn (60 miesięcy – art. 22j ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz art. 16j ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych). Nie jest to więc arbitralnie określony przez Radę, niczym nieuzasadniony, okres utrzymania wymaganej trwałości dofinansowanego zadania. Na koniec trzeba też zgodzić się z argumentacją pełnomocniczki Gminy, że sugestie Kolegium o możliwości zastąpienia obowiązku zwrotu dotacji w związku z niedotrzymaniem dodatkowego warunku – trwałości zadania – nałożeniem w umowie obowiązku zapłaty kary umownej – jest działaniem wewnętrznie sprzecznym. Kolegium kwestionuje bowiem podstawę prawną – wprowadzenia obowiązku zwrotu dotacji w związku z niedotrzymaniem dodatkowego warunku – trwałości inwestycji, a nie dostrzega faktu, że obowiązki beneficjenta należą do sfery publicznoprawnej; sama dotacja – zasady jej udzielania i zwrotu, wprawdzie wynikają z umowy, ale umowa dotacyjna należy do sfery prawa o finansach publicznych. Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) uznając, że wskazane w zaskarżonej uchwale Kolegium przepisy u.f.p. nie zostały naruszone. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.