III SA/Kr 1152/18

|Sygn. akt III SA/Kr 1152/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 grudnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Bociąga, WSA Ewa Michna, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r., sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także płacenia składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżoną przez B. B. (dalej skarżąca) decyzją z dnia 27 września 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2017 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2018 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad K. B., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, a także o odmowie płacenia za skarżącą składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od dnia 29 czerwca 2018 r. na okres pobierania świadczenia, nie dłużej niż do uzyskania 20-letniego okresu upieczenia (składkowego i nieskładkowego). Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego: Skarżąca zwróciła się z wnioskiem z dnia 29 czerwca 2018 r. do Wójta Gminy o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym K., legitymującym się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym, który jest bratem jej męża. Wskazała, że nie jest zatrudniona i nie wykazuje gotowości do podjęcia pracy. Nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy i jest ubezpieczona w KRUS jako domownik rolnika. W okresie od dnia 1 listopada 2005 r. do dnia 18 maja 2018 r. opiekę na K. sprawował ojciec J., który zmarł w dniu 18 czerwca 2018 r. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad K., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o odmowie płacenia za skarżącą składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od dnia 29 czerwca 2018 r. na okres pobierania świadczenia, nie dłużej niż do uzyskania 20-letniego okresu upieczenia (składkowego i nieskładkowego). Organ I instancji wskazał, że skarżąca nie jest osobą należącą do kręgu osób uprawnionych do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem stwierdzenie przynależności osoby ubiegającej się o to świadczenie do kręgu najbliższych krewnych, do których zalicza się przykładowo matkę, ojca, dzieci a także dalszych krewnych w linii prostej (dziadek-ojciec-syn-wnuk) a także rodzeństwo. Prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje natomiast krewnym w linii bocznej, do której zalicza się przykładowo kuzynostwo czy rodzeństwo rodziców. Skarżąca nie jest spokrewniona z K. w linii prostej. Łączy ją jedynie więź powinowactwa – jest jego bratową. Ponadto organ nie znalazł podstaw do opłacania za skarżącą składek na ubezpieczenie emerytalne i zdrowotne od dnia 29 czerwca 2018 r. Odwołując się od ww. decyzji, skarżąca wskazała, że od czerwca 2018 r przejęła w pełnym zakresie opiekę nad K., gdyż jego matka oraz rodzeństwo nie mogą tej opieki sprawować ze względu na pracę i inne okoliczności spowodowane ciężką sytuacją finansową. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie należy do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa przesłanki, które należy spełnić, jedną z nich jest przynależność do ścisłego kręgu osób, do których skarżąca nie należy. Nie jest osobą spokrewnioną w stosunku do osoby, która się opiekuje, jedynie powinowatą. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przez organy: 1. Przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie zalicza się do kręgu osób, którym świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie matce, ojcu dziecka i innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do postanowień Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego albo opiekunowi faktycznemu dziecka przy spełnieniu dalszych kryteriów, podczas, gdy istnieje możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, 2. Naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, podczas, gdy rozstrzygnięcie organu II instancji winno opierać się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i polegać na wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji organ I instancji w całości i orzeczeniu co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bądź wydaniu decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylającej decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem kontrola według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że przy ich wydawaniu orzekające organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) – wskutek błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów prawa materialnego i pominięcia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2017 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii, czy w jej okolicznościach zasadne i słuszne było wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też może istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, a które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej będącej żoną brata osoby wymagającej opieki z uwagi na niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, w sytuacji, gdy ojciec wymagającego opieki nie żyje, matka mimo że pracuje pozostaje na leczeniu onkologicznym, a czworo rodzeństwa opiekowanego - troje z nich mieszka w innych miejscowościach na terenie gmin innych niż miejsce zamieszkania opiekowanego i pracuje, jak oświadczyli, wskutek tego nie mogą opieki nad nim sprawować, podobnie jak czwarty – mąż skarżącej - który mieszka z opiekowanym ale też pracuje zawodowo. Przyznać należy orzekającym organom, że literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a (w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2013 r., nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548)) uprawniałaby rzeczywiście do tak kategorycznego stanowiska, jakie wyraziły organy obydwu instancji w kontrolowanych decyzjach. W ocenie jednak składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie taka wykładnia nie jest wystarczająca. Zwrócić bowiem w szczególności należy uwagę na cały system i cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; LEX nr 1989805, że: "W art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP)." Literalna wykładnia wskazanych przepisów może prowadzić do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia alimentacyjnego. W tym kontekście zobowiązania do alimentacji zwrócić należy uwagę, że ustawodawca odsyłając w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do obowiązku alimentacyjnego nie dokonał rozróżnienia na obowiązek "obligatoryjny" i "nieobligatoryjny". Przepis art. 144 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 682, zwanej dalej w skrócie - k.r.o.), który stanowi podstawę do żądania świadczeń alimentacyjnych od powinowatych, a więc osób nie związanych węzłem pokrewieństwa, jest uregulowaniem, które poszerza zawarty w art. 128 k.r.o. krąg osób uprawnionych i zobowiązanych do alimentacji. Wykluczenie z tego kręgu osób powinowatych pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 144 § 2 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 853/12). Akceptacja zatem wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W ocenie Sądu należało zatem zastosować prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów. Taka właśnie wykładnia ma też oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (publik. w OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji RP). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109). Z uwagi na powyższe konstytucyjne aspekty, mające znaczenie dla wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego, orzekające organy pominęły również w procesie decyzyjnym istotne okoliczności faktyczne, a mianowicie, że skarżąca nie opiekowała się od początku bratem męża, lecz opiekę tę dotychczas sprawował jego ojciec, który zmarł w czerwcu 2018 r., zaś matka wymagającego opieki, mimo, iż w dalszym ciągu pracuje, to cierpi na ciężką chorobę i pozostaje na leczeniu onkologicznym. Brat wymagającego opieki, a mąż skarżącej, też pracuje zawodowo, podobnie jak pozostała trójka rodzeństwa opiekowanego, którzy mieszkają na terenie innych gmin, pracują i nie mogą przez to opieki tej sprawować. Jedynie skarżąca jest tą osobą, która opiekę tę sprawować może. Stanowi to naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Nie mogła też stanowić przeszkody kwestia ubezpieczenia skarżącej jako domownika w KRUS. W myśl art. 17b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia." Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. (ust. 2 art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Przeszkoda ta ma jednak charakter usuwalny. Orzekające organy wobec więc żądania skarżącej powinny ją w sposób wyraźny i zrozumiały uprzednio pouczyć możliwości ubiegania się o przedmiotowe świadczenie warunkowane złożeniem oświadczenia wraz ze stosowną klauzulą o zaprzestaniu wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (por. m. in. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1758/14, LEX nr 2064177). Trafnie zatem skarżąca zwróciła uwagę w skardze na aspekty wykładni systemowej i celowościowej i prokonstytucyjnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz kwestie związane prawidłowym ustaleniem istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Zarzuty skargi okazały się więc zasadne i przez to musiała ona wywrzeć zamierzony skutek. W ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić powyższe rozważania, w myśl postanowień art. 153 P.p.s.a. i wydać stosowne decyzje co do istoty sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.