III SA/Kr 1157/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 października 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania M. O. (dalej w skrócie skarżącej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. O. legitymującym się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 17 ust. 1 i 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1952) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżąca zwróciła się do Burmistrza wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2018 r. o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. O. legitymującym się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Burmistrz decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. O. z uwagi na niespełnienie przesłanek przyznania tego prawa określonych treścią przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych związanych z datą powstania niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji M. O. podniosła, że organ nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstanie niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie wskazała powody, dla których wyrok w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji, wskazało, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma z uwagi na brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki M. O. urodzonego w dniu [...] 1939 r. Z dołączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Obwodową Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] z roku 1999 wynika, że M. O. został zaliczony do I grupy inwalidzkiej na stałe w wieku 60 lat. Przywołany wyżej przepis wymaga powstania niepełnosprawności nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. M. O. tego warunku nie spełnia. Odnosząc się do zarzutu oparcia decyzji I instancji na niekonstytucyjnym przepisie, Kolegium podniosło, że decyzje w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter związany, stąd też organ nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy wyłącznie w oparciu o zarzut niekonstytucyjności. Kolegium zwróciło uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł jedynie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polecając ustawodawcy zmianę stanu prawnego w tym zakresie. Adresatem wyroku jest ustawodawca nie organ administracji, zatem dopóki przepis art. 17 ust. 1 b nie zostanie zmieniony, organ nie ma podstaw do orzekania wbrew jego literalnemu brzmieniu. Kolegium podniosło następnie, że ww. stanowisko Trybunału zostało wyrażone w odniesieniu do innego stanu faktycznego niż w obecnie rozpoznawanej sprawie, gdyż odnosiło się do opieki nad dorosłym dzieckiem, gdy ta niepełnosprawność powstała tuż po ukończeniu przez dziecko nauki w szkole bądź po ukończeniu wieku uprawniającego do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro ustawodawca przewidział dwa rodzaje świadczeń w sytuacji rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną (specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne) to nie można zdaniem Kolegium w trybie administracyjnym dokonywać interpretacji art. 17 ust. 1 b ustawy w taki sposób, by instytucja przewidziana w art. 16 a ustawy traciła normatywne znaczenie. M. O. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, opisując trudną sytuacją, w jakiej się znalazła w związku z chorobą męża. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j., Dz.U. 2017, poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j., Dz.U. z 2018 r., poz. 1308, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 i 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1952). Zgodnie z treścią tego przepisu: 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1 b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Mąż skarżącej – M. O. (ur. [...] 1939 r.) został zaliczony na podstawie orzeczenia z roku 1999 nr [...] Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia do I grupy inwalidzkiej na stałe w wieku 60 lat. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b ustawy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Trybunału zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP, dlatego przepis art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, z kolei art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego, podzielając wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, Lex nr 2100757 stanowisko, należy uznać, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Nie ma przy tym znaczenia prawnego odwoływanie się przez Sąd I instancji do treści uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Uzasadnienie to bowiem zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia. Nie jest zatem właściwa ocena Kolegium, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej. Przeciwnie, wynika z niego, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organy z tego obowiązku się nie wywiązały, skupiając swoją uwagę wyłącznie na uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez analizy jego wiążącej sentencji. Organ winien zatem zbadać, czy skarżąca jest osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, legitymującym się orzeczeniem o zaliczeniu do grupy inwalidzkiej, wobec którego spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny. Należy nadmienić, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w niniejszej sprawie jest stosunkowo jednolite (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., II SA/Bd 366/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Bd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazówki interpretacyjne Sądu dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze K 38/13 zawarte w niniejszym uzasadnieniu i przyjmą, że z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką (tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny). Następnie dokonają merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku.