III SA/Kr 1166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Lechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2013 r. wniosku Teatru [...] w K o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Teatru [...] w K na decyzję Zarządu Województwa z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich postanawia odmówić wstrzymania wykonania decyzji Zarządu Województwa z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] Teatr [...] w K zaskarżył ostateczną decyzję Zarządu Województwa z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2012 r. nr [...], którą zobowiązano Teatr [...] w K do zwrotu środków europejskich w wysokości 411.638,02 zł udzielonych umową nr [...] z dnia 15 stycznia 2010r. o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi do dnia zatwierdzenia wniosku o płatność, na którym dokonane zostanie pomniejszenie. Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Zarządu Województwa z dnia 28 czerwca 2012r., skarżący połączył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, skutkiem wstrzymania winna być wypłata na rzecz Teatru całej kwoty objętej pomniejszeniem, tj. 411.638,02 zł. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, adresowany również do organu na podstawie art. 63 § 2 pkt 1, skarżący podniósł, oczywistą wadliwość decyzji oraz niemożliwość usunięcia skutków jej wykonania, ponieważ jej wykonanie: - spowoduje wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych w ramach inwestycji "[...]", co skutkować będzie narażeniem na utratę lub uszkodzenie już wykonanych prac, - uniemożliwi zaspokojenie wymagalnych zobowiązań wykonawcy inwestycji, co może spowodować zaniechanie przez niego realizacji robót budowlanych oraz zgłoszenie stosownych roszczeń odszkodowawczych, co oczywiście wiązać się będzie z powstaniem szkody o wielkich rozmiarach, - skutkować będzie wykluczeniem skarżącego od możliwości ubiegania się o dofinansowanie w przyszłości przez okres trzech lat, - doprowadzi do niewypłacalności Teatru i zaprzestania prowadzenia działalności kulturalnej, Skarżący podniósł, że Teatr jest samorządową instytucją kultury, która działa na podstawie i w granicach przyjętego planu finansowego. Oznacza to ścisłe związanie wydatków ze z góry określonymi celami oraz brak możliwości zmiany poszczególnych funduszy. Skarżący nie ma żadnego majątku, który mógłby spieniężyć, by zachować płynność finansową. Wyegzekwowanie obecnie kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność wstrzymania planów Teatru i drastycznego ograniczenia jego oferty kulturalnej. Skarżący podniósł również, że Teatr prowadzi działalność publiczną, nie skierowaną na zysk. Załączył roczne bilanse i rachunki zysków i strat Teatru za lata 2008 – 2011 oraz wyciąg z planu rzeczowo-finansowego na 2012 r. i zestawienie zadań i przedsięwzięć na 2012 r. Skarżący przytoczył postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GZ 36/11 w którym, w podobnej sprawie, sąd uznał, że orzeczenie o obowiązku zwrotu dofinansowania oraz wpisanie beneficjenta do rejestru podmiotów wykluczonych może oznaczać nieodwracalne konsekwencje dla tej jednostki. Postanowieniem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1166/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa z dnia 24 maja 2012 r. W ocenie Sądu, strona skarżąca wykazała, iż ze względu na charakter Teatru [...] jako samorządowej instytucji kultury, plan rzeczowo-finansowy Teatru na rok 2012 (zał. nr 16 do skargi), a w szczególności źródła finansowania Teatru, prowadzone inwestycje i wynikające stąd zobowiązania cywilnoprawne i wysokość planowanych dochodów, wykonanie zaskarżonej decyzji - przez pomniejszenie kolejnej płatności - spowoduje trudne do odwrócenia skutki w realizacji planu rzeczowo finansowego, przed prawomocnym rozstrzygnięciem o zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu zażalenia Zarządu Województwa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. akt II GZ 497/12 uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż stwierdzenia WSA w Krakowie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia są dość ogólnikowe, gdyż Sąd ten powołując się na okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie dokonał ich analizy ani też nie skonkretyzował na czym miałyby polegać trudne do odwrócenia skutki o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. NSA wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji polega jedynie na pomniejszeniu kolejnej płatności dotyczącej inwestycji określonej w umowie o dofinansowanie, która to płatność nie mogła być przeznaczona na żadne inne cele związane z ogólną działalnością Teatru. W związku z powyższym WSA w Krakowie winien rozważyć, czy i w jakim zakresie brak środków określonych w zaskarżonej decyzji wpłynie na realizację inwestycji określonej w umowie o dofinansowanie, czy spowoduje wstrzymanie tej inwestycji i czy ewentualnie takie wstrzymanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bądź też czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. NSA nie podzielił natomiast zarzutów zawartych w zażaleniu, iż zaskarżona decyzja została już wykonana, gdyż Instytucja Zarządzająca dokonała już pomniejszeń płatności określonych w tej decyzji a zatem wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji stał się bezprzedmiotowy. NSA wskazał, iż wstrzymanie decyzji zawsze odnosi się do określonego (dobrowolnego bądź przymusowego) działania po stronie podmiotu zobowiązanego, którego obowiązki zostały określone w takiej decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek (dobrowolnego bądź przymusowego) działania ze strony Teatru, które doprowadziłoby do wykonania decyzji, a jedynie organ zaniechał wypłaty środków określonych w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem wstrzymania zaskarżonej decyzji byłby więc w tej sytuacji obowiązek wypłaty określonych w decyzji środków i utrzymanie tego stanu rzeczy do czasu merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z kolei stosownie do art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Decyzja nakładająca na Teatr [...] zobowiązanie do zwrotu środków europejskich oparta została m. in. na przepisach art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 8 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.). Przepisy te zawarte są w Dziale IV (art. 202-210) p.n. "Środki europejskie i inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi", regulującym zasady zwrotu środków europejskich. Ustawa, a zwłaszcza przepisy tego rozdziału nie zawierają, żadnych uregulowań dotyczących wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie zwrotu środków europejskich. Z tych względów podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stanowić mogą wyłącznie przesłanki określone przepisem art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. wykazanie, że wykonanie decyzji powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji następuje przez ich uprawdopodobnienie poprzez ich odniesienie do konkretnych okoliczności sprawy (por. np. postanowienie NSA z 19 kwietnia 2012 r., II OZ 310/12, Lex nr 1145698). Wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. postanowienie NSA z 31.05.2012 II OZ 465/12, Lex nr 1165459), że niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., oznacza powstanie takiej szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego. Przechodząc do oceny zasadności wniosku, wyjść należy od przypomnienia, że istota zaskarżonego rozstrzygnięcia, którego wstrzymania wykonania domaga się skarżący, polega na pomniejszeniu kolejnej płatności o 10 % planowanego dofinansowania ze środków europejskich wraz z odsetkami liczonymi od dnia zatwierdzenia wniosku o płatność, na którym dokonane zostanie pomniejszenie. Nie wdając się na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w ocenę jej merytorycznej zasadności, wskazać należy, iż przyjęta w decyzji forma zwrotu środków dofinansowania, przez pomniejszenie kolejnej płatności, znajduje oparcie w § 6 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu "[...]" zawartej dnia 15 stycznia 2010 r. pomiędzy Zarządem Województwa – jako Instytucją Zarządzającą RPO a Teatrem [...]. Jest to zatem jeden z uzgodnionych pomiędzy stronami umowy sposobów zwrotu środków, jeżeli zaistnieją określone umową podstawy do ich zwrotu. Strona skarżąca, jako argument mający przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji podniosła przytoczone wyżej twierdzenia, że wykonanie decyzji spowoduje: - wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych w ramach inwestycji "[...]", a w konsekwencji uszkodzenie lub utratę prac już wykonanych, - uniemożliwi zaspokojenie wymagalnych zobowiązań wykonawcy inwestycji, co może skutkować zaniechaniem robót i zgłoszeniem roszczeń odszkodowawczych, - wykluczeniem skarżącego od możliwości dofinansowania w przyszłości przez okres trzech lat, - niewypłacalność Teatru i zaprzestanie działalności kulturalnej. Jednakże analiza powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, że żadna z nich nie dowodzi rzeczywistego spełnienia wymaganej przepisem art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanki uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w postaci spowodowania niebezpieczeństwa znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wymóg wykazania, że "zachodzi niebezpieczeństwo" "wyrządzenia..." lub "spowodowania...", oznacza wymóg wskazania konkretnych okoliczności sprawy, w których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia znacznej szkody lub skutków trudnych do odwrócenia. Ciężar wskazania takich okoliczności spoczywa na wnioskującym o wstrzymanie decyzji (por. np.: postanowienie NSA z 2005.04.07, II OZ 201/05 (Baza CBOIS NSA – niedostępne w internecie). We wiążącej, z mocy art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, ocenie prawnej i wskazaniach zawartych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2013 sygn. II GZ 497/12 zajęto stanowisko, że nie dokonano analizy, przyjętych za podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, twierdzeń strony skarżącej mających uzasadniać wniosek. Zarazem NSA podkreślił, że wstrzymana płatność nie mogła być przeznaczona na cele inne, zawiązane z działalnością Teatru, poza przewidzianymi umową o dofinansowanie projektu. Powyższe postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego doręczono skarżącemu Teatrowi 25 lutego 2013 r. Po tej dacie skarżący nie zmienił ani nie uzupełnił okoliczności, na których oparto żądanie wniosku. Na tle dotychczasowej argumentacji przytoczonej na poparcie wniosku, jej analiza prowadzi do konstatacji, że podnoszona okoliczność, spowodowania pomniejszeniem płatności na dofinansowanie umowy, "niewypłacalności Teatru", określanej nawet jako "sparaliżowanie" jego działalności, nie została w ogóle uprawdopodobniona. Uzyskane dofinansowanie nie mogło być przeznaczone na inne cele, niż określone umową. Przesłanki wykluczenia z możliwości otrzymania środków określone przepisem art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.), nie pozostają w związku przyczynowym z odmową wstrzymania wykonania decyzji. Z brzmienia art. 207 ust. 1 w zw. z ust. 5 wynika, że wykluczenie dotyczy możliwości otrzymania środków w przyszłości, a zatem ma związek nie tyle z wykonaniem decyzji, co z ostatecznym (a w wypadku złożenia skargi – prawomocnym) stwierdzeniem podstaw do zwrotu środków, przy zaistnieniu jednej z okoliczności przewidzianych w art. 207 ust. 4 pkt 1-4. Potwierdził taki charakter wykluczenia Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia II GZ 36/11 z dnia 2011.01.28, choć samo postanowienie zapadło na tle innego stanu faktycznego. Z powszechnie dostępnych źródeł informacji wynika, że inwestycja pod nazwą [...] została w 2012 r. ukończona, a dnia 19 października 2012 r. rozpoczęło w niej działalność multimedialne centrum kultury. Żadnym zatem dokumentem nie uprawdopodobniono, że wstrzymanie płatności było przyczyną uszkodzenia lub utraty prac już wykonanych jako źródła szkody, ani jej rozmiarów jako znacznej. Żadnym też dokumentem nie wykazano, że płatność o którą pomniejszono dofinansowanie przeznaczona była na zaspokojenie wymagalnych zobowiązań wykonawcy, a zatem nie uprawdopodobniono, że niemożność zaspokojenia zobowiązań mogła być źródłem roszczeń odszkodowawczych. Z tych względów analiza okoliczności przytoczonych przez stronę skarżącą na poparcie wniosku prowadzi do oceny, iż nie zostało wykazane niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., związane z wykonaniem zaskarżonego aktu polegającym na pomniejszeniu płatności dofinansowania. Okoliczność, że postanowieniem z dnia [...] 2012 nr [...] Zarząd Województwa wstrzymał, w uwzględnieniu wniosku strony skarżącej, wykonanie decyzji z dnia [...] 2012 r. orzekającej o zwrocie otrzymanych w okresie 27.04.2010 – 19.05.2011 kwot dofinansowania ze środków europejskich, na realizację projektu w ramach tej samej umowy, sama w sobie nie przesądza o zasadności obecnego wniosku. Przede wszystkim przedmiotem powyższej decyzji, będącej przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie III SA/Kr 299/12, było nałożenie obowiązku zwrotu kwoty ponad 1 mln złotych, której zwrot mógł nastąpić ze środków z jakich finansowana jest działalność Teatru. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji postanowienia.