III SA/Kr 1172/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 26 stycznia 2011 r. nr IV/30/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Książu Wielkim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Pismem z 27 września 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Miechowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Nr IV/30/.2011 Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Książu Wielkim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: 1.) w § 1 zaskarżonej uchwały naruszenie § 143 w zw. z § 29 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), polegające na zamieszczeniu treści dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gołczy oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Załączniku do zaskarżonej Uchwały, co jest sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami, zgodnie z brzmieniem których w załączniku do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, podczas gdy w zaskarżonej uchwale w Załączniku zamieszczono przepisy merytoryczne; 2.) w § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3, 4, 5, ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. 2015 r., poz. 1390 z późń. zm.) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania w skład Zespołu prokuratorów i organizacji pozarządowych; 3.) w § 2 ust. 3 Załącznika do Uchwały naruszenie art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez modyfikację treści wskazanego przepisu Załącznika i przekroczenie upoważnienia ustawowego w zakresie możliwości wskazania przez Wójta pracowników samorządowych, z którymi dochodzi do zawarcia porozumień; 4.) w § 2 ust. 4 Załącznika do Uchwały poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie kompetencji do zwrócenia się przez Wójta o wytypowanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego do innych podmiotów niż wskazane w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, przy czym odesłanie to zostało zastosowane błędnie, skoro w ust. 1 mowa, że członków Zespołu powołuje i odwołuje Wójt Gminy w drodze zarządzenia; 5.) naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego przez Radę Gminy poprzez określenie materialnoprawnych przesłanek obligujących do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wskazanych w § 2 ust. 5 lit. a-d Załącznika do Uchwały; 6.) naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez zamieszczenie w § 2 ust. 8 Załącznika do Uchwały zapisu o treści: "Każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa Wójtowi Gminy pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole", co stanowiło naruszenie art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie stanowiącym wprost o pisemnej formie złożenia oświadczenia, wobec czego doszło do nieuprawnionego zawężenia normy prawnej wymienionej w tym przepisie, a zasadne jest przyjęcie, że ustawa dopuszcza szeroki zakres co do form złożenia oświadczenia, 7.) naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie polegające na powtórzeniu zapisów ustawy poprzez wskazanie w § 2 ust. 10 Załącznika do Uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład grup roboczych podczas, gdy o składzie podmiotowym grup roboczych stanowi wprost przepis ustawy, tj. art. 9a ust. 11 i 12; 8.) naruszeni art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej Rady Gminy, która zgodnie z ustawą ma następujące brzmienie: "Rada Gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób (...) odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania", w zakresie § 2 ust. 11 Załącznika do Uchwały w którym uregulowano kwestię kadencyjności Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego – na okres 4 lat, co pozostaje poza zakresem regulacji art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 9.) w zakresie § 3 ust. 2 zdanie pierwsze Załącznika do Uchwały w brzmieniu: "członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych" poprzez modyfikację zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, stanowiącego: "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych"; 10.) naruszenie art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez modyfikacje zapisu zawartego w wymienionym przepisie, stanowiącym, że "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące", i zamieszczenie zapisu w § 3 ust. 5 Załącznika do Uchwały o treści: "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał", 11.) naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. W związku z powyższymi zarzutami, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Książu Wielkim uznała zasadności skargi, wnosząc o jej uwzględnienie w całości i informując, że podjęła działania zmierzające do uchylenia zaskarżonej uchwały na najbliższej sesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić przede wszystkim z powodu braku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Sąd w niniejszym składzie w całości zgadza się z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Sąd stoi na stanowisku, że – z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy –nie ma wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest zatem aktem prawa miejscowego i w związku z tym powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, powinna również wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Przedmiotowa uchwała nie została jednak ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowiło naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W zaistniałej sytuacji konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego. Nieogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym oznacza, że nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest zatem warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, skutkuje bowiem nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 2325 z późń. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.