III SA/Kr 12/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 26 czerwca 2019 r. nr XI.61.19 w przedmiocie uchwalenia Statutów Osiedli Miasta Limanowa w odniesieniu do Statutów Osiedli: Centrum, Grunwaldzkie, Dworskie, Sowliny, Łososińskie, im. Tadeusza Kościuszki, Pod Łysą Górą, Słoneczne – wymienionych w załącznikach od 1-8 do zaskarżonej uchwały stwierdza nieważność w całości zaskarżonych załączników. Rada Miasta Limanowa, działając na podstawie art. 35 ust. 1, art.40 ust.2, pkt 1 i art 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024, poz. 1465) podjęła w dniu 26 czerwca 2019 r. uchwałę nr XI.61.19 w sprawie nadania statutów osiedli miasta Limanowa. Załącznik nr 1 do tej uchwały stanowi Statut Osiedla Centrum; Załącznik nr 2 do tej uchwały stanowi Statut Osiedla Grunwaldzkie; Załącznik nr 3 do tej uchwały stanowi Statut Osiedla Dworskie; Załącznik nr 4 do tej uchwały stanowi Statut Osiedla Sowliny; Załącznik nr 5 do tej uchwały stanowi Statut Osiedla Łososińskie; Załącznik nr 6 do tej uchwały stanowi Statut Osiedla im. Tadeusza Kościuszki; Załącznik nr 7 do tej uchwały stanowi Statut Pod Łysą Górą; Załącznik nr 8 do tej uchwały stanowi Statut Osiedla Słoneczne; Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości – w odniesieniu do ww. załączników Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez niepoddanie statutu osiedla społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. O ile utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobody rady gminy, to już ustalając organizację i zakres działania jednostki pomocniczej w statucie tej jednostki rada gminy nie dysponuje niczym nieskrępowaną swobodą w tym przedmiocie. Granice tej swobody wyznaczają bowiem przede wszystkim przepisy ustawy o samorządzie gminnym, którymi rada jest związana (por. wyrok NSA z 17 marca 1992 r., SA/Wr 238/92). Następnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 Prokurator podał, że "przepisy art. 5 ust. 2 oraz 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami". Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne było zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie (wyrok z 29 maja 2008 r., III SA/Lu 178/08) Prokurator podał, że "wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być przy tym rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Konsultacje z mieszkańcami stanowią zatem obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczą. Chodzi tu przy tym o konsultacje rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szansę na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy rada gminy powinna określić odrębną uchwałą podjętą stosownie do przepisu art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym". Konfrontując powyższe rozważania z realiami niniejszej sprawy, Prokurator wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Limanowa nie poddała projektów przyjętych przez nią statutów konsultacjom z mieszkańcami przeprowadzonym w trybie, który powinna określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Tymczasem uchwała taka, określając między innymi podmiot uprawniony do inicjowania konsultacji, sposób i formę tych konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników, sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., III SA/Wr 140/13), stanowi podstawę przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej. W ocenie Prokuratora, nie spełnia wymogu np. poddanie projektu statutu konsultacji przez samo tylko ogłoszenie na stronie internetowej z możliwością kierowania uwag do opublikowanego projektu uchwały, w sytuacji gdy trybu tych konsultacji, wbrew wymogom ustawowym, nie określono w odrębnej uchwale. Przewodniczący Rady Miasta Limanowa pismem z 27 września 2023 r. przekazał Prokuratorowi dokumentację dotyczącą uchwalenia statutów jednostek pomocniczych, z których nie wynikało, aby Rada Miasta Limanowa podejmowała uchwałę w sprawie w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy w zakresie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych. Również Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, w odpowiedzi na zapytanie Prokuratora, pismem z 13 listopada 2023 r. poinformował, że Rada Miasta Limanowa nie podejmowała uchwały w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych. Prokurator powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 podał, że "faktu poprzedzenia zaskarżonej uchwały konsultacjami nie można uzasadniać li tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji". Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje bowiem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Limanowa wniósł o oddalenie skargi. Organ przyznał, że procedura konsultacji projektów statutów osiedli miasta Limanowa, nie została przeprowadzona w trybie uchwały podjętej przez Radę Miasta Limanowa w trybie art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tego rodzaju uchwały w samorządzie Miasta Limanowa nie podjęto. Jednakże w ocenie organu, powyższe nie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, gdy w sprawie statut przeprowadzone zostały konsultacje na ogólnym zebraniu mieszkańców, gdzie przedstawiono zapisy projektu statutu i uzyskano stanowisko zainteresowanych podmiotów - zatem organ osiedla, w skład którego wchodzą wszyscy pełnoletni mieszkańcy osiedla mający status stałego mieszkańca i posiadający czynne i bierne prawo wyborcze do Rady Miasta Limanowa. Jego zdaniem sankcja stwierdzenia nieważności winna być stosowana z rozwagą i tylko wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny i nie dający się pogodzić z wynikającymi z Konstytucji zasadami działania organów prawa. Zdaniem organu orzecznictwo wskazujące na konieczność podjęcia w pierwszej kolejności uchwały opartej na kompetencji wynikającej z art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminny dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których przeprowadzenie konsultacji budzi wątpliwości co do tego czy miało miejsce, bądź co do sposobu, w jaki zostały przeprowadzone. W ocenie organu, zwołanie z odpowiednim wyprzedzeniem zebrania osiedla, przedstawienie zainteresowanym projektu statutu i przeprowadzenie nad nim publicznej dyskusji, w której mogli wziąć udział mieszkańcy sołectwa odpowiada standardom wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Trudno zakładać, że standard konsultacji mógłby zostać zakreślony szereg - w przypadku gdy chodzi o akt prawny, który dotyczy wyłącznie danego sołectwa, nie zaś ogółu społeczności gminy. W tej sytuacji mimo formalnego braku występującego po stronie Miasta brak jest uzasadnienia dla zastosowania najdalej idącego trybu w postaci stwierdzenia nieważności. Naruszałoby to bowiem zasadę proporcjonalności. W orzecznictwie sądowym wskazano, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 8 sierpnia 2023 r., II SA/Bd 1298/22, WSA w Białymstoku z 12 września 2019 r., II SA/Bk 517/19). W ocenie organu, naruszenie, które zostało zarzucone Miastu w skardze takiego charakteru nie posiada. Cały proces konsultacji miał charakter transparentny, jawny i dostępny dla nieograniczonego kręgu zainteresowanych. Sam fakt, że nie został on przeprowadzony po wcześniejszym podjęciu przez Radę Miasta uchwały na podstawie art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie powinien przemawiać za zastosowaniem najdalej idącej sankcji w stosunku do podjętej uchwały. Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. Sąd połączył wszystkie s[prawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ w dacie uchwalenia statutów niezbędna była procedura ich konsultacji na podstawie odrębnie podjętej uchwały rady miasta w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem kontroli Sądu był uchwała nr XI.61.19 Rady Miasta Limanowa z 29 marca 2019 r. w sprawie nadania statutów osiedli miasta Limanowa. Rozpoznając sprawę Sąd kierował się przy tym poglądami sądów administracyjnych, w analogicznych sprawach, tj. m.in. oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r., III OSK 4305/21. Z tych to powodów uzasadnienie powtarza przedstawioną w nim argumentację. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powołana regulacja zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Jednakże w myśl art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Rada gminy jest zatem zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jak więc wskazują przytoczone przepisy rada gminy powinna podjąć uchwałę określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Co więcej, powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że uchwały określające zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami mają charakter prawa miejscowego, które musi zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 i wskazane tam orzecznictwo). Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Jednym z przepisów szczególnych, w którym ustawy o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyroki NSA: z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; z 15 lipca 2021 r., III OSK 3688/21; por. też wyrok TK z 23 marca 2003 r., U 10/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23). Konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem w pierwszej kolejności podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W rozpoznawanej sprawie, Rada Miasta przed uchwaleniem ww. statutów nie podjęła zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalone uchwałą z 26 czerwca 2019 r., nr XI.61.19 statuty nie zostały poddane społecznej konsultacji z mieszkańcami tego osiedla gdyż należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Naruszenie zasad regulujących procedurę legislacyjną aktów prawa miejscowego (tu: uchwalenie statutów bez uprzednich konsultacji przeprowadzonych zgodnie z odrębnie podjętą uchwałą w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny naruszała prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.