III SA/Kr 1216/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant st. sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2013 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata R. K. Kancelaria Adwokacka w T ul. [...] kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania, oraz kwotę 139,21 (sto trzydzieści dziewięć 21/100 ) złotych tytułem zwrotu poniesionych wydatków. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r., znak: [...], którą odmówiono R. B. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad bratem Z. B. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. R. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad bratem Z. B. Z dołączonej do wniosku dokumentacji oraz rodzinnego wywiadu środowiskowego wynikało, że R. B. nie pracuje zawodowo od 2010 r., nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie ma prawa do świadczenia rentowego i nie jest uprawniony do pobierania żadnego świadczenia za granicą. Wnioskodawca był zatrudniony w A S.A. do dnia 28 lutego 2010 r., a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę. Z. B. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, ustalonym w styczniu 2007 r. Decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...], organ I instancji - Prezydent Miasta - odmówił R. B. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad bratem Z. B., w uzasadnieniu podając, że bezpośrednio przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, R. B. nie zrezygnował z zatrudnienia rozwiązując umowę o pracę, wobec czego nie można go uznać za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia, skoro to pracodawca rozwiązał z wnioskodawcą stosunek pracy. Od powyższej decyzji R. B. wniósł odwołanie, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu l instancji. Podniósł w nim, że od świadectwa pracy wniósł przysługujący mu środek odwoławczy do Sądu Pracy. W toku postępowania, pracodawca w korespondencji pisemnej oświadczył, że w wyniku zaistniałych okoliczności zobowiązał się do cofnięcia wypowiedzenia umowy o pracę. Jednocześnie skarżący podniósł, iż w toku w/w postępowania stwierdzono u niego pogorszenie stanu zdrowia wpływającego na niezdolność do pracy i w tych okolicznościach nastąpiła bezpośrednia przyczyna rezygnacji u niego z zatrudnienia, natomiast korzystanie w ówczesnym czasie ze świadczeń rehabilitacji uniemożliwiło skuteczne wnioskowanie o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad członkiem rodziny. Ponadto, skarżący wskazał, iż będąc już zdolnym do podjęcia pracy rezygnuje z zatrudnienia się na rzecz pełnego zaangażowania się w opiece nad niepełnosprawnym bratem. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją z dnia 19 lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako jedną z przesłanek przyznania przedmiotowego zasiłku, wymienia wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W badanej sprawie, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy, stosunek pracy ustał w dniu 28 lutego 2010 r. w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę. Świadectwa pracy bądź orzeczenia sądu pracy o innej treści, wskazującego na inny niż wskazany w powyższym świadectwie pracy sposób ustania stosunku pracy, skarżący nie przedstawił. Od tego czasu skarżący nie podjął zatrudnienia. Mając na uwadze odległość czasową pomiędzy ustaniem stosunku pracy (pomijając kwestię braku rezygnacji z zatrudnienia wobec rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem przez pracodawcę), a datą złożenia wniosku, jak również to, że przepisy dotyczące niniejszego świadczenia obowiązują dopiero od dnia 1 stycznia 2013 r., Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu l instancji, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w tym celu, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym bratem. Występując z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego zasiłku skarżący nie podejmuje zatrudnienia, nie zaś z niego zrezygnował. Warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest natomiast przerwanie istniejącego zatrudnienia lub rezygnacja z wykonywanej pracy zarobkowej, nie zaś rezygnacja z pozyskania pracy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. B. podniósł, że nie doszło do wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto skarżący wskazał, że z treści ugody z pracodawcą wynika, że faktycznie zrezygnował z zatrudnienia, czym wypełnił dyspozycję art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 114, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wykładnia zawartej w tym przepisie normy prawnej prowadzi do wniosku, że podstawową przesłanką warunkującą przyznanie wnioskującej osobie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie mogącą samodzielnie egzystować. Zaprezentowana jednakże przez orzekające organy w niniejszej sprawie wykładnia pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o którym mowa w przytoczonym art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest błędna. W pojęciu tym mieści się także nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stąd stanowisko organów, że w tym przypadku żądane świadczenie nie mogło zostać przyznane skarżącemu, bo po pierwsze, stosunek pracy skarżącego, będącego opiekunem brata ustał w dniu 28 lutego 2010 r. w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem, po drugie, z uwagi na znaczną odległość czasową pomiędzy ustaniem stosunku pracy, a datą złożenia wniosku, jest nieprawidłowe (vide: Małysa – Sulińska K.(red.), Kawecka A., Sapeta J. Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz.; system Informacji Prawnej Lex, stan prawny na dzień 1 stycznia 2015 r., komentarz do art. 16a ustawy). Zgodzić się należy w pełni z poglądem, że przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji, a sam sposób zakończenia stosunku pracy, tj. ustanie umowy o pracę z upływem czasu na który była zawarta, rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem, a nawet bez wypowiedzenia, nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącego nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki." (vide: m. in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1292/14 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych). W związku z powyższym ważny jest wyraźny i bezpośredni moment nie tylko czasowy ale i przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, czy też nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą, legitymującą się wymaganym przepisami orzeczeniem o niepełnosprawności. Istotne jest, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej opiekuna a sprawowaniem opieki, Natomiast, jak trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracji w Gliwicach w wyroku z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 517/14 "...aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego mementu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy." Orzekające w niniejszej sprawie organy powinny mieć na uwadze, że specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ustawy jest częściową rekompensatą Państwa kosztów opieki nad niepełnosprawnymi dla sprawujących ją członków rodziny, którzy wyręczają w tym zakresie Państwo z tego obowiązku. Sam więc fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest decydujący dla ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia, a to czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia, czy też z podjęcia zatrudnienia, nie ma znaczenia. Byłoby bowiem nie mająca żadnego racjonalnego uzasadnienia fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować tylko dla spełnienia ustawowej przesłanki otrzymania świadczenia (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 851/14, Lex nr 1760747). Trzeba też podkreślić, że nie sposób pominąć również tego aspektu, że różne rozumienie pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" było powodem nowelizacji ustawy i przyznania osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki przedmiotowego świadczenia od 1 stycznia 2015 r., co dodatkowo wzmacnia zaprezentowaną wykładnię pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Wobec powyższego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak i do naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w wyniku niewłaściwej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji doprowadziło do nie ustalenia przez orzekające organy wszystkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia co do istoty sprawy okoliczności faktycznych. Organy nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, czy rzeczywiście w tym wypadku nie podejmowanie zatrudnienia przez skarżącego miało miejsce w celu opieki nad bratem, czy też opiekują się nim inni członkowie rodziny i, co najistotniejsze, czy nie podejmowanie aktywności zawodowej skarżącego miało miejsce w okresie pomiędzy datą powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności brata a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia przez skarżącego. Podkreślić też należy, że rezygnacja z zatrudnienia, czy też nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej może także wynikać z okoliczności, które mogły wcześniej nie występować, a w późniejszym czasie uniemożliwiają godzenie opieki z pracą zawodową, co starał się akcentować skarżący. Ponadto, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, od których uzależnione jest przyznanie żądanego świadczenia, w tym spełnienie kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a jeżeli dochód ten przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do tego świadczenia o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, czy hipotetycznie w poprzednim okresie zasiłkowym świadczenie to z tego względu przysługiwałoby skarżącemu, czy też nie, jak stanowi ust. 3 art. 16a ustawy. Ustalenia wymagać będzie również, czy w tym wypadku nie zaistniałą któraś z negatywnych przesłanek, wskazanych w ust. 8 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dopiero tak ustalony stan faktyczny daje podstawę do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. W ponownym zatem rozpatrzeniu organy będą miały na uwadze powyższe wskazania i zobowiązane będą do dokonania pod tym katem ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Kontrolowane decyzje zostały więc wydane przedwcześnie, z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, skutkiem czego było ich uchylenie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł - jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.