II SA/Rz 1292/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. II SA/Rz 1292/14 UZASADNIENIE Wnioskiem z 4.03.2013 r. M. W. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad jej niepełnosprawnym mężem – S. W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia wnioskowanego świadczenia w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 października 2013 r. W wyniku uwzględnienia odwołania M. W., decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Organ odwoławczy zakwestionował wskazywany przez organ I instancji jako przyczyna odmowy świadczenia brak rezygnacji z zatrudnienia, w sytuacji gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynikało, że M. W. zrezygnowała z zatrudnienia lub go nie podejmowała ze względu na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił przyznania M. W. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem – S. W., w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 października 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że mąż wnioskodawczyni jest osoba niezdolną do samodzielnej egzystencji, zaś datę powstania niepełnosprawności określono na dzień 20 listopada 2011 r. (orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS nr [...]). Ustalono również, że M. W. nigdy nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego, a utrata przez wnioskodawczynię statusu osoby bezrobotnej z dniem 12 marca 2013 r. nastąpiła na jej wniosek. Wójt Gminy [...] uznał, że wprawdzie M. W. zrezygnowała z zatrudnienia w czasie, kiedy jej mąż był już osobą posiadającą orzeczenie o całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji, to jednak w późniejszym czasie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna w okresie od 16.07.2012 r. do 11.03.2013 r. Fakt ten w świetle art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, ze zm.) dyskwalifikuje wnioskodawczynię w zakresie uprawnień do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego – nie zachodzi warunek utraty zatrudnienia, ponieważ M. W. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. We wniesionym odwołaniu od tej decyzji M. W. wskazała, że stan zdrowia jej męża nie pozwalał na podjęcie żadnego zatrudnienia, natomiast zarejestrowała się jako osoba bezrobotna ze względu na ubezpieczenie i dostęp do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzje w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie są oparte na uznaniu administracyjnym, a zatem o przyznaniu świadczenia nie decydują żadne inne czynniki, niż określone w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, a zatem decyzja o odmowie ustalenia wnioskowanego świadczenia jest słuszna. Zdaniem organu odwoławczego, rozwiązanie umowy o pracę w związku z upływem czasu, na który była zawarta, przesądza o uznaniu, że odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Stosunek pracy ustał bowiem w wyniku upływu czasu obowiązywania umowy o pracę, a nie z powodu rezygnacji z zatrudnienia przez pracownika. Ponadto fakt zarejestrowania się wnioskodawczyni jako osoby bezrobotnej po rozwiązaniu umowy o pracę świadczy o braku związku przyczynowego i czasowego między ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję M. W. wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niedopuszczalne zróżnicowanie zasad przyznawania poszczególnych świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnacja z zatrudnienia nie jest bowiem konieczna – wystarczy, że wnioskodawca nie jest nigdzie zatrudniony i nie ma znaczenia powód ani to, od kiedy jest bezrobotny. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, upływ czasu, na który zawarto umowę o pracę winien zostać uznany jako rezygnacja z zatrudnienia. Tym bardziej, że nabycie statusu bezrobotnego nie zostało wyszczególnione w art. 16 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako jedna z przesłanek negatywnych uniemożliwiająca uzyskanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Przedmiotem tych decyzji jest odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a), określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a) ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a) ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zasadnicze przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego to zatem: - konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym, - istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, - rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przesłanki określone w art. 16 a) ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter kumulatywny, co oznacza, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od ich łącznego spełnienia, a brak wystąpienia jednej z nich skutkuje odmową przyznania tego zasiłku. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że skarżąca nie spełnia ostatniej z przesłanek – rezygnacji z zatrudnienia. Zatrudnienie M. W. ustało bowiem w wyniku rozwiązania umowy o pracę w związku z upływem czasu, na jaki była zawarta, tj. na okres 8.08.2011 r. – 31.12.2011 r. Przeszkodą w uznaniu, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia jest również okoliczność, że skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Art. 16a ust. 1 ww. ustawy nie określa czasu pracy, po upływie którego osoba rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może starać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten nie uzależnia również spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania zatrudnienia w określonym prawem trybie czy formie. Istotne jest jedynie czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej opiekuna a sprawowaniem opieki. Dlatego też w ocenie Sądu nie ma znaczenia jak długo trwało zatrudnienie ani w jaki sposób zakończyło się (wypowiedzenie umowy o pracę, upływ czasu na jaki została zawarta), o ile istnieje związek przyczynowy pomiędzy ustaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Podobne poglądy wyrażane są w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Kielcach: z dnia 4.06.2014 r., II SA/Ke 369/14, Lex Nr 1479324 i z dnia 26.06.2014 r., II SA/Ke 265/14, Lex Nr 1496565). W wyroku z dnia 29.01.2014 r., IV Sa/Po 1115/1, Lex Nr 1424664, WSA w Poznaniu stwierdził, że przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji, a sam sposób zakończenia stosunku pracy, tj. ustanie umowy o pracę z upływem czasu na który była zawarta, rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem, a nawet bez wypowiedzenia, nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącego nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki. Z kolei w wyroku z dnia 9.01.2014 r. , II SA/Rz 1136/13, Lex Nr 1424402, WSA w Rzeszowie wyraźnie wskazał, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może dotyczyć także terminowych umów o pracę. W ocenie Sądu nie znajduje również oparcia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych prezentowane przez organy stanowisko, zgodnie z którym fakt rejestracji w powiatowym urzędzie pracy osoby bezrobotnej przesądza o braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Fakt rejestracji i uzyskania statusu osoby bezrobotnej czy też brak takiego statusu nie mają znaczenia dla możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestia ta była przedmiotem wielu orzeczeń sądowoadministracyjnych, w których podkreślano, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W szczególności art. 16a ust. 8 tej ustawy wyliczający enumeratywnie kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie wymienia bezrobotnego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 9.12.2013 r., II SA/Łd 1049/13, Lex Nr 1407360, wyrok WSA w Lublinie z dnia 6.02.2014 r., II Sa/Lu 587/13, Lex Nr 1507812, wyrok WSA w Łodzi z dnia 14.05.2014 r., II SA/Łd 328/14, Lex Nr 1468003, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3.06.2014 r., II SA/Bd 372/14, Lex Nr 1497983, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.06.2014 r., III SA/Kr 210/14, Lex Nr 1479626). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w niniejszej sprawie organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. W toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły też przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem nie przeprowadzono należytego postępowania wyjaśniającego co do tego, czy przyczyny rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej miały związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nieprawidłowa interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje na naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy, co z kolei stanowi przesłankę do uchylenia decyzji. Jednocześnie też uchylenie decyzji uzasadnia naruszenie wymienionych wyżej przepisów postepowania k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. Sąd nie zasądził kosztów postępowania, gdyż pomimo złożenia stosownego wniosku o ich zwrot w trybie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a. skarżąca nie wykazała, że takie koszty poniosła. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym wyroku i zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.