III SA/Kr 122/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg A. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2013 r. nr [....] z dnia 8 listopada 2013 r. nr [....] z dnia 8 listopada 2013 r. nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego skargi oddala. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 8 listopada 2013 r. nr [...], nr [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Burmistrza C z dnia [...] 2013 r., nr: [...], [...] i [...] odmawiające skarżącemu A. P. zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe lub całkowite pokrycie kosztów zakupu żywności, kosztów leczenia i kosztów zakupu obuwia letniego w miesiącu lipcu 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu 9 lipca 2013 r. skarżący złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący we wniosku o udzielnie pomocy wymienił swoje potrzeby, tj. żywność, leczenie oraz obuwie letnie. W konsekwencji złożonego wniosku pracownik socjalny MOPS przeprowadził wywiad środowiskowy ze skarżącym, pouczając go wcześniej o zasadach, formach i przesłankach warunkujących przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z żoną i trojgiem synów, a pomiędzy członkami rodziny istnieje faktyczna więź ekonomiczna. Nikt z członków rodziny nie zakwestionował, że skarżący – podobnie jak i pozostałe osoby - korzysta swobodnie z żywności, środków czystości, sprzętów gospodarstwa domowego i pomieszczeń w gospodarstwie domowym. Skarżący nie pracuje, jest zarejestrowany w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Nadal ubiega się o pozyskanie środków finansowych z UE na otwarcie własnej działalności gospodarczej. Korzysta ze środków finansowych żony i syna w zakresie w jakim łożą oni na utrzymanie domu i rodziny. Skarżący posiada dom, w którym zamieszkuje wspólnie z rodziną oraz użytkuje samochód marki Opel (rok produkcji 2002 r.), który jest własnością małżonków, a którego koszty eksploatacji ponosi żona i syn D. Skarżący utrzymuje, że z żoną i synami dochodzi do nieporozumień. Z zaświadczeń o dochodach żony skarżącego wynika, że zarobiła w czerwcu 2013 r. 3540,51 zł netto , natomiast syn skarżącego zarobił 2275,19 zł. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza C odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności, leczenie oraz zakup obuwia letniego. Przyjęto, (na podstawie wywiadu środowiskowego oraz pozostałych dowodów), że skarżący prowadzi w istocie gospodarstwo domowe wspólnie z członkami rodziny, tj. żoną i synami. Pomiędzy członkami rodziny występuje faktyczna więź ekonomiczna - członkowie rodziny korzystają swobodnie z nieruchomości przy ul. L w G, korzystają bez ograniczeń ze wspólnych urządzeń gospodarstwa domowego, żywności, środków czystości, które zakupuje żona skarżącego i syn D oraz samochodu. W konsekwencji uznania, że skarżący gospodaruje wspólnie z rodziną organ przyjął, że nie ma uzasadnienia dla przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w żądanym zakresie z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosi 1163,14 zł i przekracza kryterium dochodowe określone na kwotę 456 zł. Od powyższych decyzji skarżący złożył odwołania. Zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego i dodał, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z kredytu i partycypuje w kosztach utrzymania nieletniego syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzjach z dnia 8 listopada 2013 r. utrzymało w mocy zapadłe rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji szczególnie zaakcentował rozumienie pojęcia wspólnego gospodarowania, którego przesłanki zdaniem organu spełnia skarżący. Zauważono dodatkowo, że już z treści samego odwołania wynika, że skarżący posiada jakieś środki, których nie ujawnił, albowiem sam podniósł, że uczestniczy w utrzymaniu syna i spłaca kredyt. Uznano, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 K.p.a. oraz właściwie ocenił zebrany materiał. Na powyższe decyzje skarżący złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skargach zarzucił, że zaskarżone decyzje naruszają jego konstytucyjne prawo do godnego i sprawiedliwego życia. W odpowiedziach na skargi organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach i wniósł o oddalenie skarg. Postanowieniem na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Kr 122/14 do III SA/Kr 124/14, i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt III SA/Kr 122/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały bądź mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też stanowią podstawę wznowienia postępowania. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.). Jednocześnie zgodnie z art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którymi utrzymano w mocy decyzje Burmistrza C o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie kosztów żywności, kosztów leczenia oraz kosztów zakupu obuwia letniego w miesiącu lipcu 2013 r. Skargi nie mogły zostać uwzględnione albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że decyzje zapadły na skutek przeprowadzenia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów, właściwej ich oceny oraz poprawnych rozważań faktycznych, które znalazły dostateczny wyraz w jej motywach. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Dla oceny prawidłowości podjętych przez organy rozstrzygnięć niezbędne jest w pierwszej kolejności odwołanie się do zasad ogólnych zawartych we wskazanej na wstępie ustawie o pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości. Pomoc ta ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób o nie się ubiegających, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy należy uwzględnić w przypadku, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Ponadto wskazać należy, że w myśl art. 7 omawianej ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Pomoc ta może przybrać postać świadczenia pieniężnego i niepieniężnego (art. 36 ustawy o pomocy społecznej), a jednym z nich jest określony w art. 39 ustawy zasiłek celowy, o który ubiegał się skarżący, podając cele na które ma on być przeznaczony. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, przeznaczony w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dla jego uzyskania potrzebne jest zatem wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 7 ustawy, jak i nie przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy. Ponadto cel żądania musi być zgodny z tym, na który może być przyznana pomoc z art. 39 ustawy. Zgodnie z powołanym wyżej art. 8 ustawy w odniesieniu do osoby gospodarującej w rodzinie, kwota dochodu uprawniająca do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania skarżonych decyzji wynosiła 456 zł. Za dochód stosownie do art. 8 ust 3 ustawy uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Podkreślić należy, że z treści art. 39 ustawy wynika, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Orzekanie przez organy administracji w ramach tego uznania nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu sprawy, ale musi wynikać z okoliczności tej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny legalności działań organów w ramach uznania sprowadza się zatem do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1192/12, http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Według tej zasady organ jest zobowiązany wyważyć w sprawie interes indywidualny skarżącego i interes społeczny (publiczny). Temu celowi służy m.in. analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. W niniejszej sprawie odmowa przyznania wnioskowanych zasiłków celowych była umotywowana faktem, że dochód rodziny skarżącego przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Spornym natomiast stało się ustalenie przez organ, że skarżący wspólnie gospodaruje z żoną i trzema synami. W ocenie Sądu organy obu instancji działając w zakresie uznania administracyjnego dokonały właściwych ustaleń faktycznych, a w ich ocenie nie można dopatrzyć się znamion dowolności. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, organy słusznie przyjęły na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżący (który nie wykazał żadnego dochodu) gospodaruje wspólnie z żoną i synami. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący zamieszkuje z rodziną w jednym domu, członkowie rodziny korzystają swobodnie z nieruchomości przy ul. L w G, korzystają bez ograniczeń ze wspólnych urządzeń gospodarstwa domowego, żywności, środków czystości oraz z samochodu będącego własnością małżonków. Na utrzymanie i kupno ww. rzeczy łoży żona skarżącego oraz syn D. Skarżący korzysta natomiast ze środków finansowych żony i syna w ww. zakresie. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wyrażonym w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II Lu 1106/12, (http//orzeczenia.nsa.gov.pl), które to orzekający w sprawie Sąd w pełni podziela wspólne gospodarowanie to nie tylko ponoszenie wspólnych ciężarów, ale również czerpanie korzyści, przy czym nie musi mieć to wymiaru jedynie ekonomicznego. W razie wspólnego zamieszkiwania o braku wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego mogłyby świadczyć takie okoliczności, jak np. wyraźny konflikt pomiędzy tymi osobami, krótkotrwały, a nie stały charakter wspólnego zamieszkiwania oraz takie urządzenie mieszkania i zorganizowanie życia codziennego, które wskazuje na brak wzajemnego oddziaływania na siebie mieszkających wspólnie osób, a więc ich niezależność, przejawiającą się w samodzielnym podejmowaniu przez nie decyzji co do wspólnie zajmowanego mieszkania oraz urządzeń w nim się znajdujących. Podobne stanowisko w tym zakresie wyraziły także sądy administracyjne w orzeczeniach o sygn. akt I OSK 1947/12, I OSK 1537/12, czy też II SA/Lu 888/12 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95) stwierdził, iż "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być (...) niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Wobec zaistniałego stanu rzeczy zasadnym było uwzględnienie przez organy administracyjne dochodu rodziny przy ustaleniu spełnienia przesłanki kryterium dochodowego. Sąd nie ma także wątpliwości co do prawidłowości wyliczeń, dokonanych na podstawie bezspornych zaświadczeń o dochodach żony oraz syna skarżącego. Tym samym ustalenie, że skarżący nie spełnia przesłanki kryterium dochodowego znajduje oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zatem, w ocenie Sądu, organy orzekające dokonały prawidłowych ustaleń, co do stanu faktycznego oraz właściwie zastosowały obowiązujące prawo. W konsekwencji skargi należało oddalić na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając i rozstrzygając łącznie sprawy skarg na w/w. zaskarżone decyzje, Sąd działał w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W przedmiotowym postępowaniu we wszystkich zaskarżonych decyzjach skarga opiera się na jednakowych podstawach naruszenia przepisów postępowania przy identycznym stanie faktycznym – stąd, zdaniem orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaistniał pomiędzy w/w sprawami związek, o którym mowa w ww. art. 111 § 2 p.p.s.a., a względy ekonomii procesowej, szybkości postępowania i ograniczenia jego kosztów dla obu stron procesu dodatkowo przemawiały za połączeniem obu spraw, a strony postępowania nie wnosiły sprzeciwu co do ich połączenia.