III SA/Kr 124/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Bociąga WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 22 października 2015 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez A Sp. z o.o. (zwaną dalej skarżącą) zażalenia na pismo Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 28 lipca 2015 r. nr [...]. Jako podstawa prawna postanowienia wskazany został przepis art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej Kpa (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika następujący stan faktyczny: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się pismem z dnia 26 czerwca 2016 r. nr [...] do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu o zajęcie w trybie przepisu art. 7 i 77 § 1 Kpa stanowiska w kwestii zalegalizowania obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460). Organ wskazał, że chodzi o obiekt w postaci wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego składającego się z metalowej konstrukcji wsporczej wraz z zamontowanym na niej nośnikiem reklamowym z tworzywa sztucznego oraz instalacją oświetlenia, wybudowany na działce nr [...] obr. [...] Ś przy ul. P w K. Przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę tego obiektu. Organ wskazał jednocześnie, że ul. P jest drogą powiatową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a przedmiotowe urządzenie reklamowe zlokalizowane jest w odległości mniejszej niż 8 metrów od krawędzi jezdni. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu odpowiedział pismem z dnia 28 lipca 2015 r. nr [...], informując, że dokonał w terenie wizji, z której wynikało, że reklama jest umiejscowiona poza pasem drogowym. W związku z tym nie była objęta postępowaniem w przedmiocie wydania zezwolenia na jej umieszczenie w rejonie ul. P. Jednocześnie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu przedstawił warunki umieszczania reklam w pobliżu drogi określone ustawą o drogach publicznych, w szczególności zastrzegł, że nie ma możliwości dokonywania odstępstw od wskazanych w tej ustawie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przed umieszczeniem reklamy na działce nie będącej pasem drogowym w odległości mniejszej od krawędzi jezdni niż jest to określone w przepisie art. 43 ustawy o drogach publicznych właściciel reklamy powinien uzyskać od zarządcy drogi opinię pozytywną zezwalającą na umieszczenie reklamy w takiej lokalizacji. Organ równocześnie stwierdził, że reklamy umieszczane w pobliżu przejść dla pieszych oraz przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pobliżu Galerii, dworca PKP i PKS, zwłaszcza z zastosowaniem diod LED, stwarzają szczególne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pieszych i pojazdów, w związku z czym ewentualne zezwolenie na umieszczenie reklamy we wskazanej lokalizacji musi zostać ocenione przez pryzmat przepisu art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) zabraniającego umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzenie w błąd uczestników ruchu. A Sp. z o.o. wniosła w dniu 1 września 2015 r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym zawarła zarzuty wobec ww. pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 28 lipca 2015 r. Wskazała, że zapoznała się z treścią tego pisma (postanowienia) w dniu 25 sierpnia 2015 r. w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzuty dotyczyły: - wydania postanowienia z naruszeniem przepisu art. 124 § 1 i § 2 Kpa polegającym na nieprawidłowym sporządzeniu postanowienia poprzez pozbawienie go obligatoryjnych elementów, jak: oznaczenie stron postępowania, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenia lub skarga do sadu administracyjnego, uzasadnienie faktyczne i prawne, - wydania postanowienia z naruszeniem przepisu art. 125 § 1 Kpa polegającym na niedoręczeniu stronie postanowienia na piśmie, od którego służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, - wydania postanowienia z naruszaniem przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych polegającym na przyjęciu przez organ, że nie ma możliwości uzyskania odstępstw od odległości usytuowania obiektów budowalnych od zewnętrznej krawędzi jezdni, - wydania postanowienia z naruszeniem przepisu art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegającym na przyjęciu, że reklama będąca przedmiotem postępowania wypełnia przesłanki przewidziane w przywołanym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie istnieje przedmiot zażalenia. Kwestionowane pismo z dnia 28 lipca 2015 r. stanowi niewiążącą w sprawie odpowiedź (stanowisko) na zapytanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niebędącą decyzją ani postanowieniem. Jednocześnie organ wskazał, iż zarządca drogi (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) mógłby wypowiedzieć się w sposób władczy jedynie w sytuacji, gdyby inwestor zwróciłby się do niego z wnioskiem w trybie przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robot budowalnych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Wyrażenie zgody powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za wyrażenie zgody a odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ uściślił, że przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy to strona wystąpi ze stosownym wnioskiem, zatem zgoda nie może zostać wydana z urzędu bądź na wniosek innego organu administracji publicznej, który nie jest stroną. Organ wskazał ponadto, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie prowadził postępowania administracyjnego, w toku którego mógłby wydać postanowienie. Ponadto w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 106 § 1 i 5 Kpa, gdyż żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki od zajęcia stanowiska przez zarządcę drogi, w szczególności wymogu takiego nie zawiera przepis art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). A Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania: - art. 6 Kpa poprzez przyjęcie, że pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 28 lipca 2015 r. nie było postanowieniem i w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 106 § 5 Kpa w zw. z brakiem zastosowania przepisu art. 106 § 1 Kpa, podczas, gdy organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i nie mają możliwości swobodnego, nie przewidzianego przepisami prawa działania, - art. 15 Kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia i tym samym pozbawienie skarżącej możliwości dokonania instancyjnej kontroli stanowiska wyrażonego przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu działającego w imieniu Prezydenta Miasta w sprawie prowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], które ma w sprawie doniosłe znaczenie, - art. 134 w zw. z art. 144 Kpa poprzez jego zastosowanie w sprawie i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas, gdy organ II instancji winien zastosować przepis art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa i uchylić zaskarżone postanowienie w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 2) przepisów prawa materialnego: - art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez organ II instancji, że żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki od zajęcia stanowiska przez zarządcę drogi, co skutkowało niezastosowaniem przepisu art. 106 § 1 i 5 Kpa w przedmiotowej sprawie i stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz "postanowienia" z dnia 28 lipca 2015 r. Uzasadniając zarzuty, skarżąca wskazała, iż przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadzi do niedopuszczalnej na gruncie przepisów prawa, w szczególności zasady praworządności sytuacji, iż organ administracyjny (Prezydent Miasta - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) przedstawia opinię w kwestii, w której nie posiada umocowania prawnego, a w konsekwencji strona nie ma możliwości skutecznej obrony przed "niewiążącą wypowiedzią" organu. Skarżąca podniosła, że stanowisko wyrażone treścią pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 28 lipca 2015 r. stanowi zasadniczy materiał dowodowy w sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego pod znakiem [...] determinującym treść decyzji wydanej przez organ prowadzący postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając natomiast niedopuszczalność zażalenia od ww. stanowiska (w ocenie strony postanowienia) pozbawił ją prawa do kontroli i naruszył zasadę dwuinstancyjności. Według skarżącej nie można pominąć faktu, że ustawodawca, wprowadzając do porządku prawnego przepis art. 106 Kpa umożliwił stronom skontrolowanie i zaskarżenie stanowiska organu wydającego opinię w sprawie. Zdaniem skarżącej stanowisko wyrażone przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w piśmie z dnia 28 lipca 2015 r. spełnia cechy współdziałania organu z przepisu art. 106 Kpa, co ostatecznie skarżąca wywiodła z treści przepisu art. 43 i 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedstawiła wykładnię tego przepisu, iż to organ prowadzący postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o rozbiórce uzyskać stanowisko zarządcy drogi odnośnie możliwości usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej od krawędzi jezdni niż określają to przepisy. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu wyraził to stanowisko właśnie w piśmie z dnia 28 lipca 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Organ raz jeszcze podkreślił, że zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległościach mniejszych od przewidzianych prawem może być wydana jedynie na wniosek strony, nigdy z urzędu czy na wniosek innego organu administracyjnego, który nie jest stroną. Organ wskazał ponadto, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie prowadził postępowania, w toku którego mógłby wydać postanowienie. W sprawie ponadto nie znajdował zastosowania przepis art. 106 Kpa, gdyż żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki od zajęcia stanowiska przez zarządcę drogi, w szczególności nie przewiduje tego wymogu przepis art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Kwestionowane stanowisko z pisma z daty 28 lipca 2015 r. nie ma charakteru wiążącego, a sformułowanie przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu odpowiedzi w formie rzeczonego pisma należy uznać za prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sąd bada, czy zaskarżona decyzja bądź postanowienie nie naruszają prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga A Sp. z o.o. nie podlega uwzględnieniu. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Według treści przepisu art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 144 Kpa stanowi z kolei, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania (zażalenia) zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 532). Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli: 1) czynność organu nie jest decyzją, lecz np. czynnością materialno-techniczną lub umową cywilnoprawną (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2011 r., III SA/Wa 1374/10, CBOSA);2) decyzja nie została jeszcze doręczona ani ogłoszona stronie;3) zostało wniesione od projektu decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Kr 509/11, LEX nr 993329);4) zostało wniesione od decyzji organu drugiej instancji;5) ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania (samo błędne pouczenie strony o możliwości zaskarżenia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji – por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2006 r., II SA/Wr 622/06, CBOSA); 6) ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania od decyzji, przewidując inny tryb weryfikacji, np. powództwo do sądu powszechnego. Jako przykłady podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania wymienia się następujące sytuacje: 1) niezdolność odwołującego się do czynności prawnych; 2) oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej (np. w razie wniesienia odwołania przez organ administracji publicznej, który na mocy przepisu szczególnego – ze względu na swoje zadania ustawowe – jest uprawniony do wystąpienia do organu właściwego o wydanie określonej decyzji; por. G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks..., t. 2, s. 210) lub przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Gd 651/12, LEX nr 1301147). "Niedopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych zachodzi wówczas, gdy bez głębszego badania jest oczywiste, że odwołanie wniosła osoba trzecia" (wyrok z dnia 9 stycznia 2014 r. WSA w Szczecinie, II SA/Sz 901/13, cbois). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością w rozumieniu przedmiotowym. Nie istnieje przedmiot zażalenia, gdyż kwestionowane przez skarżącą pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 28 lipca 2015 r. nr [...] nie stanowi postanowienia w rozumieniu przepisu art. 123 Kpa. Zgodnie z jego treścią: § 1 w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, § 2 postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Ogólną zatem regułą pozostaje, że organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku ogólnego postępowania administracyjnego, w innych zaś przypadkach i postępowaniach tylko wówczas, gdy tak stanowi wyraźny przepis kodeksu lub przepis szczególny. Stwierdzenie "w toku postępowania" oznacza, po pierwsze, że postanowienia są wydawane w czasie od daty wszczęcia postępowania do dnia jego zakończenia (wydania decyzji), po drugie, postanowienia są wydawane w postępowaniu zwyczajnym (przed organami pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych. Wyjątki przewidziane są przykładowo w przepisie art. 108 § 2 Kpa (rygor natychmiastowej wykonalności), czy w przepisie art. 219 Kpa, przewidującym wydanie postanowienia poza postępowaniem administracyjnym sensu stricto, czyli w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Za wyjątek należy również uznać wydanie przez organ współdziałający postanowienia na podstawie przepisu art. 106 § 5 Kpa. Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że w dacie sporządzenia przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu kwestionowanego pisma (28 lipca 2015 r.) przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę obiektu należącego do skarżącej (wolnostojącego urządzenia reklamowego) umiejscowionego przy ul. P w K. W przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego stanowi przepis art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290). Zgodnie z jego treścią obowiązującą w dacie wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki: 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. 4. Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 5. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym, że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w: 1) art. 29 ust. 1 pkt 7-11, 14, 15, 17 i 18 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 - wynosi 2.500 zł; 2) art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19-21 - wynosi 5.000 zł. 6. Właściwy organ, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy. 7. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1. Powyższy przepis przewiduje wydanie w toku postępowania w sprawie rozbiórki postanowień dotyczących: wstrzymania robót budowlanych, wysokości opłaty legalizacyjnej oraz dotyczącego zezwolenia na dokończenie budowy, i co istotne, postanowienia te wydaje organ nadzoru budowlanego. Kwestionowane przez skarżącą pismo z daty 28 lipca 2015 r. nie dotyczy żadnej z wymienionych wyżej kwestii i zostało sporządzone przez zarządcę drogi. W toku postępowania w sprawie o rozbiórkę ustawodawca nie przewidział elementu współdziałania organów, o którym stanowi przepis art. 106 Kpa. Wszelkie kwestie dotyczące rozbiórki bądź ewentualnej legalizacji ostatecznie rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, a prawo do obrony strony może realizować się jedynie poprzez złożenie zażaleń na przewidziane wyżej cytowanym przepisem postanowienia, względnie poprzez złożenie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, lub zaskarżenie ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1609/06 (Lex) obowiązek współdziałania organów administracji publicznej musi mieć swe źródło w przepisach prawa materialnego. Z powyższego wynika, że skarżąca niezasadnie przypisała wyrażonemu w piśmie z dnia 28 lipca 2015 r. stanowisku Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu walor postanowienia. Pismo stanowi pozbawioną wiążącej cechy opinię w sprawie legalności rzeczonego obiektu reklamowego, które w żadnej mierze nie może być kwestionowane w drodze zażalenia. Faktem pozostaje, że strona postępowania o rozbiórkę nie posiada na gruncie przepisów postępowania administracyjnego instrumentu kwestionowania tego rodzaju stanowiska (opinii), niemniej fakt ten nie wyklucza realizacji prawa do kontroli w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki. Również zarzut naruszenia przepisu art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepisy prawa nie uzależniają wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki od zajęcia stanowiska przez zarządcę drogi Sąd ocenia jako niezasadny. Przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio (dotyczy terminu wyrażenia zgody – 14 dni). Po pierwsze, zacytowany przepis skierowany jest do strony postępowania, nie do organu, co oznacza, że zarządca drogi wypowiada się w kwestii usytuowania obiektu w odległościach mniejszych niż wskazane w ust. 1 tego przepisu jedynie na wniosek strony (nie organu), a po drugie omawiany etap ma miejsce przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych. W postępowaniu w przedmiocie rozbiórki organ nadzoru budowlanego dokonuje ocen legalności inwestycji również pod katem ww. przepisu, natomiast nie ma umocowania prawnego do wystąpienia z tego rodzaju zapytaniem do zarządcy drogi. W związku z powyższych należy przyjąć, że zażalenie A Sp. z o.o. z daty 1 września 2015 r. jest niedopuszczalne w rozumieniu przepisu art. 134 Kpa, gdyż dotyczyło pisma, które nie stanowi postanowienia w rozumieniu przepisu art. 123 Kpa. Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.