III SA/Kr 1272/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie skargę oddala Pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego, Wydziału Komunikacji i Transportu, Prokurator Prokuratury Rejonowej, na podstawie art. 182 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. 2013 r. poz. 267 t.j.) - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2011 r. Nr 30 poz. 151 z poźn. zm.) oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2004 r., Nr 2, poz. 15), wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, tj. stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem przez B. T., posiadającego prawo jazdy kat. "B", nr [...] seria [...], wydane w dniu 02.07.2007 r. przez Starostę, poprzez ustalenie przesłanek do skierowania wymienionego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez w/w pojazdami. Prokurator wskazał na wydaną w ramach prowadzonego postępowania przygotowawczego przeciwko B. T. (sygn. [...]) o czyn z art. 207 § 1 k.k. i inne opinię psychiatryczną, w której biegli lekarze psychiatrzy rozpoznali u opiniowanego uzależnienie od alkoholu, co może powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W dniu 07.09.2017 r. wskutek powyższego wniosku Prokuratora Rejonowego, zostało wszczęte postępowanie administracyjne wobec B. T. w sprawie wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne badanie lekarskie, w celu stwierdzenia braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi według posiadanych uprawnień. Postepowanie to decyzją Starosty z dnia [...] 2017 r., Nr [...], zostało umorzone z takim uzasadnieniem, że przedłożona przez Prokuraturę opinia nie rodzi zastrzeżeń co do stanu zdrowia B. T. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami przez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że nie zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia B. T. mogące mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy istnieją takowe podstawy wynikające z opinii biegłych sporządzonej w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową o sygn. akt [...], która to opinia była przedstawiona Staroście w toku postępowania o nr [...]. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i 75 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie i ocenę zebranego materiału dowodowego oraz niewłaściwe ustalenie istniejącego stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że opinia sądowo-psychiatryczna z dnia 10 lipca 2017 r. nie może być podstawą do skierowania B. T. na badania lekarskie, podczas gdy wskazuje ona na takie zaburzenia, jak wykazywanie objawów uzależnienia od alkoholu, objawów zaburzeń zachowania w przebiegu uzależnień, a także stwierdza u niego cechy uzależnienia z uciążliwymi zaburzeniami zachowania i całkowitym brakiem krytycyzmu, które wskazują na zaistnienie u B. T. uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem przeprowadzenia postępowania w sprawie i dokonania oceny czy zaszły "uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia" w rozumieniu art. 99 ustawy o kierujących pojazdami. Kolegium stwierdziło zasadność zarzutów odwołania co do braku podstaw do umorzenia postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie i podkreśliło błędne przyjęcie przez organ bezprzedmiotowości postępowania, bowiem nie doszło do braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazało, że organ dokonał właśnie merytorycznej oceny przesłanki, zatem jego działanie polegało na rozstrzyganiu sprawy, a nie jej formalnym zakończeniu. Kolegium zwróciło ponadto uwagę organu I instancji, że w świetle treści art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy tylko badanie lekarskie może stwierdzić aktywną formę uzależnienia od alkoholu. Wskazało, że celem postępowania prowadzonego w sprawie skierowania na badania jest ocena przesłanek warunkujących konieczność dokonania lekarskiej oceny stanu zdrowia kierującego, a nie ocena formy jego uzależnienia. Jeśli chodzi o kompetencje organu Kolegium podkreśliło, że nie ocenia on sam czy forma uzależnienia od alkoholu ma charakter aktywny, a jego wiedza o uzależnieniu występującym u osoby będącej kierującym pojazdem daje podstawę do oceny czy zachodzą "uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia". Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 25.07.2018 r., pismem [...], zawiadomiono B. T. o możliwości zapoznania z aktami sprawy i wniesienia przed wydaniem decyzji skierowania na badanie lekarskie w celu stwierdzenia braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania według posiadanych uprawnień, ewentualnych uwag, wyjaśnień i zastrzeżeń co do zebranych dowodów w sprawie. Powyższe zawiadomienie zostało odebrane w dniu 31.07.2018 r., jednak B. T. nie zgłosił się i nie wypowiedział co do zebranych dowodów i materiałów. W związku z powyższym decyzją wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] 2018 r., nr [...] orzeczono o skierowaniu B. T. na badania lekarskie w zakresie posiadanych uprawnień - kategorii B, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami według tej kategorii, bowiem stwierdzono spełnienie przesłanki istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia B. T. Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. T. wskazując, że organ I instancji nie miał ani faktycznych ani prawnych podstaw do wydania decyzji w przedmiocie skierowania go na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzji zarzucił też, iż została wydana z naruszeniem treści art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Odwołujący się wskazał, że badanie lekarskie przeprowadza się na podstawie skierowania, przy czym należy tutaj rozumieć skierowanie od lekarza posiadającego stosowne uprawnienia do wydawania takich skierowań, a nie na podstawie wydanej przez urzędników starostwa w imieniu starosty decyzji administracyjnej. Podkreślił ponadto, że do oceny stanu zdrowia uprawniony jest jedynie lekarz zgodnie z treścią ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. z 2018 poz. 617, 650 i 697), a żaden organ administracyjny, jak również Prokuratura, nie mogą wchodzić w jego kompetencje, gdyż takie zachowanie stanowi nadużycie prawa. Decyzją z dnia 17.10.2018 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami nakłada na starostę obowiązek skierowania na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Wyjaśnił ponadto, że wobec treści wniosku Prokuratury Rejonowej z dnia 29 sierpnia 2017 r. trafnie uznano, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia B. T., bowiem w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku zawarte jest stwierdzenie, iż w opinia biegłych lekarzy psychiatrów wskazuje na rozpoznanie u B. T. uzależnienia od alkoholu. W aktach sprawy znajduje się opinia o jego stanie zdrowia psychicznego z dnia 25 lipca 2017 r., wydana do sygn. akt [...], której końcowy wniosek potwierdza, iż B. T. wykazuje objawy uzależnienia od alkoholu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę, że wydanie decyzji na podstawie wskazanego przepisu nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami i nie jest wobec tego konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, wystarcza bowiem wysokie prawdopodobieństwo ich wystąpienia. W związku z tym Kolegium uznało zarzuty odwołania za bezzasadne. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o przekazanie całości sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Kolegium w treści skargi zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem treści art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2017 r. poz. 978, ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny ma uprawnienia do kierowania na badania lekarskie bez wcześniejszego skierowania na takie badania przez lekarza, oraz z naruszeniem treści art. 7, art. 77 i 80 k.p.a poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Skarżący podtrzymał w całości argumentację zawartą w odwołaniu dodając, że do rozpoznania uzależnienia od alkoholu właściwy jest przede wszystkim lekarz pierwszego kontaktu, który zna pacjenta i potrafi ocenić oraz prawidłowo zdiagnozować przewlekłą chorobę alkoholową. Wskazał, że lekarz rodzinny nie dopatrzył się u niego żadnych tego typu objawów chorobowych i nie kierował go do dalszej diagnostyki. Na marginesie zwrócił uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek jego siostry – J. S., z którą jest on w sporze i która nie mieszka z nim pod jednym adresem, a będąca domownikiem matka – J. T. – nigdy nie wypowiadała się w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej z powołaniem argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpatrywanej sprawie stanowił przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 978), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" oznacza, że starosta, po otrzymaniu zawiadomienia o istniejących zastrzeżeniach dotyczących stanu zdrowia kierowcy, jest obowiązany ową przesłankę ocenić. Ma zatem obowiązek ustalić, czy zawiadomienie jest na tyle uzasadnione, że wynikają z niego okoliczności, które uzasadniają skierowanie kierowcy na badania lekarskie, aby podczas nich można było stwierdzić istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 564/13). Już tylko w kontekście powyższego stanowiska za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący podnosi bowiem, że organy administracji zarówno I, jak i II instancji dokonały błędnej wykładni przepisów art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, przyjmując, iż kompetencje do skierowania na badania lekarskie przysługują organom administracji. W ocenie skarżącego, jedynym podmiotem uprawnionym do wystawiania tego typu skierowań jest lekarz medycyny, posiadający stosowne kwalifikacje. Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną należy wyjaśnić, że art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, iż badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie jest starosta, który - w oparciu o pozyskane informacje i dokonane ustalenia faktyczne - uprawniony jest do nałożenia wskazanego obowiązku, jeżeli uzna, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia uprawnionego do kierowania pojazdami. Wskazane kompetencje starosty wynikają w sposób jednoznaczny z treści przepisów, których naruszenie zarzuca Skarżący ( art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami). Z przywołanych przepisów wynika, że do wydania decyzji nie jest wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany psychofizyczne stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów, a zatem starosta w żadnym zakresie nie weryfikuje tego w toku stosownego postępowania administracyjnego. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r. I OSK 400/17). W rozpoznawanej sprawie przyczyną, dla której Starosta skierował B. T. na badanie lekarskie w związku z istnieniem zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia, było pismo Prokuratury Rejonowej wraz z wnioskiem w tym zakresie. Prokurator podał bowiem, iż w toku postępowania karnego o sygn. [...], B. T. został poddany badaniu sądowo-psychiatrycznemu i po przeprowadzonym badaniu biegli lekarze psychiatrzy stwierdzili u niego uzależnienie od alkoholu z objawami zaburzeń zachowania w przebiegu uzależnienia, co może być przeciwwskazaniem do prowadzenia pojazdów, gdyż wpływa na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Prawidłowo w analizowanym stanie faktycznym uznano, że stan związany z uzależnieniem od alkoholu, które wykazuje Skarżący, może mieć wpływ na jego zachowanie i reakcje jako kierowcy pojazdu, a to może mieć z kolei przełożenie na spowodowanie przez niego niebezpiecznej sytuacji w ruchu drogowym. Pochodzenie przedmiotowej informacji od lekarzy specjalistów z zakresu psychiatrii czyni ją wystarczająco wiarygodną, aby organ miał podstawy do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie. Do przeciwnego wniosku nie może prowadzić argumentacja skarżącego, że badający go lekarz pierwszego kontaktu nie stwierdził u niego jakichkolwiek zaburzeń, zaś postępowanie w sprawie wszczęte zostało wskutek zawiadomienia siostry Skarżącego, pozostającej z nim w sporze. Te okoliczności nie mają żadnego znaczenia prawnego z perspektywy art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zastrzeżenia, co do stanu zdrowia Skarżącego pochodziły z wiarygodnego źródła oraz były uprawdopodobnione stosowną dokumentacją. Tym samym należało uznać, że stan faktyczny sprawy został w toku postępowania administracyjnego prawidłowo wyjaśniony, a zatem nie doszło do uchybienia przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Na koniec warto podkreślić, że skierowanie na badania lekarskie ma na celu potwierdzenie, że stan zdrowia osoby skierowanej na badanie nie będzie stwarzać niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu i od dyspozycji psychofizycznej kierowcy zależy bezpieczeństwo ruchu. Dla takiego bezpieczeństwa niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w okresie późniejszym, kiedy z tych uprawnień korzystają (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 605/14). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.