III SA/Kr 1274/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 maja 2024 r., nr SKO.NA/4130/74/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 marca 2024 r., nr SKO.NA/4130/294/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A.M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w postanowieniem z 23 maja 2024 r. nr SKO.NA/4130/74/2024 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie tut. Kolegium z 27 marca 2024 r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 26 stycznia 2017 r., nr [...] o udzieleniu zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo spółce A. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna w K. - do czasu rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych przez sąd powszechny. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołano m.in. art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ww. postanowieniem SKO w Krakowie z 27 marca 2024 r. zawiesiło z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 26 stycznia 2017 r., nr [...] o udzieleniu zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości do 4,5 % alkoholu (...) do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny występujących w sprawie zagadnień wstępnych, polegających na : - ustaleniu statusu prawnego magazynów dostosowanych do przechowywania napojów alkoholowych przez A. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. pod adresem: Z., ul. D. l (ew. ul. D. 2) w dacie wydania ww. zezwolenia Marszałka Województwa Małopolskiego w dniu 26 stycznia 2017 r.; - ustaleniu tytułu prawnego do nieruchomości w Z. przy ul. D. l (ew. ul. D. 2) spółki A. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. w dacie wydania ww. zezwolenia Marszałka Województwa Małopolskiego w dniu 26 stycznia 2017 r.; Ponadto w postanowieniu tym wezwano strony postępowania do wystąpienia w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia do właściwego sądu powszechnego z powództwem o ustalenie: - statusu prawnego magazynów dostosowanych do przechowywania napojów alkoholowych przez A. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. pod adresem: Z., ul. D. l (ew. ul. D. 2) w dacie wydania ww. zezwolenia Marszałka Województwa Małopolskiego w dniu 26 stycznia 2017 r.; - tytułu prawnego do nieruchomości w Z. przy ul. D. l (ew. ul. D. 2) spółki A. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna w K. w dacie wydania ww. zezwolenia Marszałka Województwa Małopolskiego w dniu 26 stycznia 2017 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie Kolegium wskazało, że w sprawie wystąpiły istotne zagadnienia wstępne, którymi nie można się zająć w postępowaniu administracyjnym ponieważ organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych. Zagadnienia te dotyczą ustalenia czy ww. spółka dysponowała skutecznym tytułem prawnym do korzystania z działki w celach przechowywania napojów alkoholowych. W ocenie Kolegium zaszła zatem potrzeba zwrócenia się, w zakresie tych zagadnień cywilnoprawnych, do sądu. Powyższe uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia ww. zagadnień wstępnych przez sąd cywilny i wezwania stron postępowania do podjęcia działań w celu uzyskania rozstrzygnięć sądowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 26 stycznia 2017 r., nr [...] o udzieleniu zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi (...). W uzasadnieniu wskazano, że sprawa dotyczy zezwolenia na obrót hurtowy alkoholami, a nie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Są to dwie odrębne procedury i dwa odmienne stany prawne. Natomiast wnioskująca o stwierdzenie nieważności A. M. celowo używają tych sformułowań zamiennie i celowo wprowadzają SKO w błąd, aby wyłudzić status strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem L. G., nie budzi żadnych wątpliwości, kwestia do korzystania przez spółkę z nieruchomości, której współwłaścicielem jest A. M. w 1/6 cz., a to zarówno z ważnej umowy najmu, co potwierdza Prokuratura Rejonowa z uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu, znajdującego się w aktach sprawy, a także dodatkowo z tego tytułu, że firma A. SA posiada własne pomieszczenia magazynowe o pow. 1000 m2 na posesji w Z. ul. D. 2 wybudowane ponad 20 lat temu i dalej użytkowane, co potwierdzają M. przed Sądem Cywilnym [...] oraz deklaracje A. podatku od nieruchomości od ponad 20 lat. Są to budowle niezwiązane z gruntem, co potwierdza decyzja Wójta Gminy Z. oraz Państwowego Nadzoru Budowlanego - kopie ww. dokumentów stanowią załączniki do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła w terminie również A. Sp. Akcyjna, Sp. Komandytowo-Akcyjna, reprezentowana przez Prezesa Zarządu B. S. We wniosku podniesiono tożsame argumenty, na które powołał się L. G., wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz o oddalenie wniosku A. M. Ponadto wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła w terminie A. M., zaskarżonemu postanowieniu zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 6, 8 i 9 kpa, poprzez wydanie postanowienia na podstawie przepisów, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie i zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy wnioskodawczyni we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 26 stycznia 2017 r., nr [...] wskazała podstawę prawną, wskazującą na konieczność wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej wobec niezaistnienia przestanek ustawowych, warunkujących wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a jednocześnie braku występowania w sprawie zagadnienia wstępnego; art. 7, 77, 80 kpa; art.124 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie postanowienia w sposób naruszający te przepisy albowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika w sposób przekonywujący, dlaczego organ uznaje, że ustalenie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka zezwalającej na obrót hurtowy napojami alkoholowymi, a nie powinno być zagadnieniem wstępnym w pierwotnym merytorycznym postępowaniu o wydanie zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowym; art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 kpa poprzez zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych przez sąd powszechny, określonych w zaskarżonym postanowieniu (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdziło, że w przypadku wniosku ww. spółki w sprawie o wydanie zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi problematyczne jest spełnienie jednego wymogu, tj. wymogu dołączenia do wniosku tytułu prawnego do korzystania przez spółkę ze stacjonarnego magazynu do przechowywania napojów alkoholowych w Z. przy ul. D. l (ew. ul. D. 2). W aktach sprawy znajduje się odpis umowy najmu z 30 czerwca 2014 r. zawartej pomiędzy "A." S.A. w K. (repr. przez B. S.) i A. SPÓŁKA AKCYJNA SPÓŁKA KOMANDYTOWO-AKCYJNA w K. (repr. przez I. K. i Panią M. G.), której przedmiotem jest najem pomieszczeń magazynowych i biurowych m.in. przy ul. D. l w Z. (k. 254-255). Natomiast nie ma w aktach sprawy umowy dotyczącej oddania do korzystania przez spółkę nieruchomości w Z. przy ul. D. l (ew. ul. D. [...] 2). Nie ma również tej umowy, o której wspomina w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Marszałka Woj. Małopolskiego A. M., tj. umowy najmu nieruchomości z dnia 29 marca 2001 r., ani też aneksu nr 2 umowy z dnia 2 stycznia 2003 r., na który powołuje się L. G. Z pisma Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 24 stycznia 2024 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika przy tym, że organ nie dysponuje inną dokumentacją niż ta, która została przesłała Kolegium w związku z wnioskiem A. M. Wyłania się zatem problem, czy ww. umowa najmu z 30 czerwca 2014 r. dotycząca pomieszczeń magazynowych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości była wystarczająca dla uzyskania zaskarżonej decyzji. Zajmowanie się kwestiami ważności umów cywilnoprawnych zasadniczo nie należy do organów administracyjnych, tym zajmują się sądy powszechne, ale w sytuacji, gdy określonego rodzaju umowy warunkują wydanie zezwoleń administracyjnych, to organy administracyjne muszą w sposób ogólny weryfikować przedstawione umowy cywilnoprawne pod kątem właściwego przedmiotu umowy i pochodzenia od właściwych podmiotów. Wspomniana umowa najmu z 30 czerwca 2014 r. nie pochodzi od współwłaścicieli nieruchomości w Z. przy ul. D. l (ew. ul. D. 2), ale nie byłoby to konieczne wówczas, gdyby magazyny znajdujące się na nieruchomości nie dzieliły statusu prawnego samej nieruchomości, ale były odrębnymi rzeczami. Nieruchomościami są bowiem częściami powierzchni ziemskiej stanowiącymi odrębny przedmiot własności (grunty), obejmującymi również budynki, o ile te są trwale związane z gruntem (art. 46 § 1 k.c.). Jeśli budynki nie są trwale związane z gruntem, to a contrario mogą stanowić odrębny przedmiot własności. L. G. w piśmie z 16 lutego 2024 r. podniósł, że firma A. S.A. posiada "własne magazyny" na nieruchomości i do pisma załączył odpis decyzji Wójta Gminy Z. z 26 października 2004 r., RF31101-1/2004, w którym powołano się na opinię Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną po przeprowadzonych oględzinach, iż "konstrukcja wiat nie ma stałego połączenia z gruntem" i dalej że obiekt ma charakter pomocniczy i tymczasowy. Nie jest pewne, czy opinia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosi się do magazynów zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości, ani też czy stan faktyczny nie zmienił się w międzyczasie. Skądinąd można dowiedzieć się, że fakt własności A. S.A. pomieszczeń na posesji w Z. jest sporny i że od 2017 r. wciąż toczy się postępowanie w tej sprawie przed sądem (zob. treść pisma procesowego do sprawy III SA/Kr 1172/23 załączone do pisma L. G. z 1 lutego 2024 r. w nin. sprawie). Wyłania się w każdym razie problem statusu właścicielskiego magazynów znajdujących się w Z. przy ul. D. l (ew. ul. D. 2); problem cywilnoprawny, którego organy administracyjne nie są w stanie rozstrzygnąć. Gdyby przyjąć, że magazyny znajdujące się w Z. przy ul. D. l (ew. ul, D. 2) w momencie wydawania zaskarżonego zezwolenia były trwale związane z gruntem i były wykorzystywane przez A. SPÓŁKA AKCYJNA SPÓŁKA KOMANDYTOWO-AKCYJNA w K. do przechowywania napojów alkoholowych, to trzeba byłoby uznać, że w obliczu nieprzedstawienia tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości przez tę Spółkę w postępowaniu wydano zaskarżone zezwolenie z naruszeniem prawa. Jest to jednak wniosek, który wymaga rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego przez sąd. Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium doszło do wniosku, że w sprawie wystąpiły istotne zagadnienia wstępne, którymi Kolegium nie może się zająć, ponieważ organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych. Z tego względu zaskarżone postanowienie o zawieszeniu nin. postępowania znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne. Wskazano, że w myśl art. 9 ust. 2-4 u.w.t. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego zezwolenia i § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 19 maja 2015 r. wynika, że wniosek A. SPÓŁKA AKCYJNA SPÓŁKA KOMANDYTOWO-AKCYJNA w K. w sprawie wydania zaskarżonego zezwolenia z 26 stycznia 2017 r., nr [...] winien był spełniać szereg wymogów, a jedynym z nich było dołączenie do wniosku "dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawcy do korzystania ze stacjonarnego magazynu dostosowanego do przechowywania napojów alkoholowych". Począwszy od roku 2019 wymaga się składania w postępowaniu oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w celach przechowywania napojów alkoholowych, o ile przedsiębiorca korzysta z magazynów (art. 9 ust. 3b pkt 4 i 8 u.w.t.), ale inaczej było w momencie wydawania zaskarżonego zezwolenia - wtedy wymagane było złożenie organowi dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawcy do korzystania ze stacjonarnego magazynu dostosowanego do przechowywania napojów alkoholowych. Na zakończenie SKO w Krakowie w odpowiedzi na wniosek L. G. oraz A. S.A. wskazało, że wbrew twierdzeniom zawartym w tych wnioskach, w powołanych przez wnioskodawców wyrokach z dnia 24 stycznia 2024 r. do sygn. akt III SA/Kr 1171/23, III SA/Kr 1172/23, III SA/Kr 1173/23 i III SA/Kr 1174/23, (odpisy wyroków w aktach sprawy) WSA w Krakowie jednoznacznie stwierdził, że skarżąca A. M. posiada status strony w sprawie o stwierdzenie nieważności zezwolenia na hurtowy obrót napojami alkoholowymi, a to z racji, że jest współwłaścicielką nieruchomości, na której znajduje się miejsce prowadzenia przez spółkę działalności w zakresie hurtowego obrotu napojami alkoholowymi. Współwłaścicielami tej nieruchomości są także L. G. i B. S. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie, A. M. powtórzyła ww. zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając zawartą w zaskarżonym postanowieniu argumentację. W piśmie z 16 września 2024 r. spółka zawarła swoje stanowisko w odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego postanowienia pod względem jego celowości czy słuszności. Kwestią kluczową w tej sprawie była odpowiedź na pytanie czy SKO prawidłowo zawiesiło postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 stycznia 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracyjny nie powołał tego przepisu ani w sentencji ani w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę po raz drugi, Kolegium w istocie powtórzyło swoje wcześniejsze rozstrzygniecie stwierdzając, że w sprawie wystąpiły zagadnienia wstępne polegających na: - ustaleniu statusu prawnego magazynów dostosowanych do przechowywania napojów alkoholowych przez ww. spółkę pod adresem Z. (...) w dacie wydania ww. zezwolenia Marszałka Województwa Małopolskiego w dniu 26 stycznia 2017 r.; - ustaleniu tytułu prawnego do nieruchomości w Z. (...) w dacie wydania ww. zezwolenia Marszałka Województwa Małopolskiego w dniu 26 stycznia 2017 r. Na wstępnie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. O zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. można mówić wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; por. też uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1980/12, NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. II OSK 3316/14). Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. II OSK 2537/19). Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 127–128). Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19, LEX nr 3058625); (szerzej na ten temat – zob. art. 100). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92, LEX nr 1689123) – tak P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opubl. LEX/el.2024. Innymi słowy, można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2020 r., I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19). W analizowanej sprawie organ administracyjny nie przeprowadził takiej analizy przesłanek przepisu stanowiącego podstawę do zawieszenia postępowania poprzestając na arbitralnym stwierdzeniu, że "w przypadku wniosku A. SPÓŁKA AKCYJNA SPÓŁKA KOMANDYTOWO-AKCYJNA w K. w sprawie o wydanie zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi problematyczne jest spełnienie jednego wymogu, tj. wymogu dołączenia do wniosku tytułu prawnego do korzystania przez A. SPÓŁKA AKCYJNA SPÓŁKA KOMANDYTOWO-AKCYJNA w K. ze stacjonarnego magazynu do przechowywania napojów alkoholowych w Z. przy ul. D. l (ew. ul. D. 2)." Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że Kolegium wydało zaskarżone postanowienie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności, którego przedmiotem była decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z 26 stycznia 2017 r. zezwalająca na obrót hurtowy napojami (...). Z obowiązującego w dacie wydania tego zezwolenia art. 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Dz.U.2016.487 ze zm.) m.in. wynika, że: Wniosek o wydanie zezwolenia zawiera: 1) oznaczenie przedsiębiorcy; 2) siedzibę i adres przedsiębiorcy; 3) numer w rejestrze przedsiębiorców; 4) miejsce prowadzenia działalności gospodarczej; 5) wnioskowany limit - dotyczy wyłącznie wniosku o wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1; 6) wnioskowany termin ważności zezwolenia; 7) oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w ostatnim roku kalendarzowym: a) o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, b) o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu, z wyjątkiem piwa (3b); Minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje dokumentów wymaganych przy składaniu wniosków o wydanie zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi oraz wzory tych wniosków, mając na względzie zapewnienie sprawnego i prawidłowego przebiegu procedur przy składaniu wniosków (4). Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania ww. zezwolenia - rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 19 maja 2015 r. w sprawie rodzaju dokumentów wymaganych przy składaniu wniosków o wydanie zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi oraz wzorów tych wniosków (Dz.U. 2015.739) - do wniosku o wydanie zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi należało dołączyć 1) umowę spółki cywilnej, jeżeli została zawarta w celu prowadzenia obrotu hurtowego napojami alkoholowymi; 2) dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do korzystania ze stacjonarnego magazynu dostosowanego do przechowywania napojów alkoholowych; 3) decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu lub warunkowym zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594), albo zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 4 tej ustawy; 4) zaświadczenie właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności lokalizacji magazynu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub opinię odnośnie do możliwości prowadzenia obrotu hurtowego napojami alkoholowymi we wskazanym miejscu; 5) zaświadczenie właściwego naczelnika urzędu skarbowego o niezaleganiu przez wnioskodawcę z realizacją ciążących na nim zobowiązań podatkowych lub zaświadczenie, że zobowiązania rozłożone na raty lub o odroczonym terminie płatności są realizowane; 6) zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o niezaleganiu z wpłatami na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne lub zaświadczenie, że należności z tytułu składek o odroczonym terminie płatności lub rozłożone na raty są realizowane; 7) dowód wniesienia opłaty za wydanie zezwolenia. Z powyższych przepisów nie wynika żeby wnioskodawca musiał legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, na której miała być prowadzona działalność. Dopiero od 1 stycznia 2019 r. istnieje wymóg dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenie na hurtowy obrót alkoholami oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w celach przechowywania napojów alkoholowych. W ocenie Sądu organ administracyjny bezpodstawnie przyjął, że ustalenie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 26 stycznia 2017 r. zezwalającej na obrót hurtowy napojami alkoholowymi. Zamiast rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 2017 r. organ bezzasadnie wezwał strony do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie: statusu prawnego magazynów dostosowanych do przechowywania napojów alkoholowych przez spółkę pod ww. adresem w Z. dacie wydania przedmiotowego zezwolenia; tytułu pranego do nieruchomości w Z. (...) spółki w dacie wydania przedmiotowego zezwolenia. W toku postępowania administracyjnego na organach obu instancji spoczywa wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym celu, uwzględniając treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie o określonym przedmiocie, organ administracji - jako dysponent postępowania dowodowego - określa jakie okoliczności faktyczne pozostają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i postanawia o przeprowadzeniu w sprawie określonych dowodów. Materiał dowodowy w sprawie powinien być zebrany i rozpatrzony przez organ w sposób wyczerpujący. Braki materiału dowodowego świadczą o naruszeniu przez organ obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jeżeli poprzez braki materiału dowodowego nie można ustalić istotnych okoliczności sprawy, naruszenie przepisów postępowania dowodowego w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie może być w tym przypadku kwalifikowane inaczej niż jako naruszenie, które bezpośrednio wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy. Analogicznie należy ocenić sytuację, gdy zebrany materiał dowodowy jest w istocie wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia, lecz dokonana w sprawie analiza tego materiału nie doprowadziła organu do zajęcia stanowiska, co do istotnych okoliczności danej sprawy. W tej sytuacji wydanie decyzji merytorycznej, jest również co najmniej przedwczesne i podjęte z istotnym naruszeniem art. 80 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ocena, czy każda istotna dla sprawy okoliczność została udowodniona. Ocena ta nie może być dowolna i musi być dokonywana na podstawie zebranych w sprawie dowodów rozpatrywanych we wzajemnym powiązaniu i całokształcie. W postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu jest rozstrzyganie ewentualnych wątpliwości w oparciu o przeprowadzane w sprawie dowody. W tym znaczeniu nierozstrzygnięcie wątpliwości w sprawie jest równoznaczne z nieustaleniem stanu faktycznego oraz narusza też zasadę swobodnej oceny dowodów. Nie można uznać, aby te zasady postępowania, zostały przez organy orzekające w sprawie zachowane. W okolicznościach tej sprawy, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z 27 marca 2024 r. jako wydanych z naruszeniem art. 7, 77, 80, 124 § 1, § 2 i z art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne tylko w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem - ocena dalej idących zarzutów byłaby obecnie przedwczesna. Argumentacja uczestnika postępowania zawarta w odpowiedzi na skargę wykraczała poza granice rozpoznawanej sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania. Na kwotę kosztów postępowania złożyła się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem.