III SA/Kr 1298/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia skargę odrzucić. W dniu 12 września 2013 r. C. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Gminy z dnia [...] 2013 r. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wynika kognicja sądu administracyjnego w odniesieniu do uchwał organów gminy. Zgodnie z powołanym przepisem kontroli przez sądy administracyjne podlegają akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Generalnie art. 3 § 2 powołanej ustawy zakreśla zakres spraw, jakie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jest to katalog zamknięty, co oznacza, że kategorie spraw nie mieszczące się w tym przepisie nie podlegają rozpoznaniu przez sądy administracyjne. W konsekwencji zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zakwestionowana uchwała nie jest z całą pewnością aktem prawa miejscowego (nie stanowi norm o charakterze generalnym, abstrakcyjnym, określa adresata poprzez wymienienie z imienia i nazwiska, a nie wskazanie jego cech, dyspozycja nie określa postępowania adresata i nie ma zastosowania do wielu powtarzalnych okoliczności). Nie jest również taką uchwałą z zakresu administracji publicznej - inną niż akt prawa miejscowego, która podlegałaby skardze do sądu administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalna skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu na wezwanie stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Jak podkreśla NSA "skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienia sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu" (postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1770/08, LEX nr 574449). Celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się wcześniejszą uchwałą z zakresu administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono (postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., I OSK 2377/12, LEX nr 1269649). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu uchwały przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą pojętą przez organ gminy z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisu tego wynika, że prawo skargi do sądu administracyjnego przysługuje tylko na tę pierwotną uchwałę, wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszającą interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tym samym uchwała organów gminy podjęta w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez zaskarżaną do sądu uchwałę nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Analizując zasady i tryb zaskarżenia uchwał organów gminy, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że – jak wyjaśniono w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) - do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. Wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia prawa stanowi zatem obligatoryjny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi. Skarga służy zatem na uchwały organów gminy, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przysługuje natomiast na udzieloną przez organ odpowiedź na skierowane pod jego adresem wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - dokonanego kwestionowaną uchwałą. Uznając zatem, że skarga na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.