III SA/Kr 1300/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Bogusław Wolas WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. Sp. k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 maja 2024 r. nr SKO.Dr./4122/23/2024 w przedmiocie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z 27 maja 2024 r. SKO.Dr./4122/23/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 21 grudnia 2023 r. nakładającej na R. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 48960,30 złotych za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy K. – działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. powierzchnią reklamową "M." w dniach od 9 maja 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 6-10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645, dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r., poz. 7324, dalej: "uchwała"). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. 9, 10 i 14 maja 2019 r. sporządzono "Protokół" kontroli pasa drogowego ul. K. w K. i stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronne urządzenie reklamowe o treści "M." o wymiarach 5,5 m x 1,7 m (o powierzchni reklamowej 18,7 m2) umieszczone w pasie drogowym ul. K. na wysokości posesji nr [...], działka nr [...], obr. [...] P., bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomiarów dokonano za pomocą urządzenia mierniczego, tzw. taśmy mierniczej 8m. Do akt dołączono informację opisowo-graficzną z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów z zaznaczoną działką [...] (dr). Dołączono aktualny odpis z KRS dla R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa. Pismem z 17 maja 2019 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogowego przez dwustronne urządzenie reklamowe o treści "M." o wymiarach 5,5 m x 1,7 m (o powierzchni reklamowej 18,7 m2) umieszczone w pasie drogowym ulicy K. na wysokości posesji numer [...] (działka [...] obr. [...] P.) bez zezwolenia zarządcy drogi. 21, 24, i 27 maja 2019 r. sporządzono "Protokół" kontroli pasa drogowego ul. K. w K. i stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronne urządzenie reklamowe o treści "M." o wymiarach 5,5 m x 1,7 m (o powierzchni reklamowej 18,7 m2) umieszczone w pasie drogowym ul. K. na wysokości posesji nr [...], działka nr [...], obr. [...] P.) bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomiarów dokonano za pomocą urządzenia mierniczego, tzw. taśmy mierniczej 8m. Pismem z 28 maja 2019 r. skarżąca nie zgodziła się z treścią zawiadomienia, wskazując, że urządzenie reklamowe zostało zainstalowane na terenie będącym własnością skarżącej. 30 maja i 6 czerwca 2019 r. sporządzono "Protokół" kontroli pasa drogowego ul. K. w K. i stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronne urządzenie reklamowe o treści "M." o wymiarach 5,5 m x 1,7 m (o powierzchni reklamowej 18,7 m2) umieszczone w pasie drogowym ul. K. na wysokości posesji nr [...], działka nr [...], obr. [...] P., bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomiarów dokonano za pomocą urządzenia mierniczego, tzw. taśmy mierniczej 8m. Z korespondencji mailowej z 7 czerwca 2019 r. (Zarządu Dróg Miasta Krakowa) wynika, że przebieg pasa drogowego dróg publicznych ul. K. i ul. N. w rejonie skrzyżowania w/w ulic, tj. na wysokości działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P. - granica pasa drogowego drogi publicznej ul. K. jest tożsama z granicą ewidencyjną między działkami [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P. oraz działkami [...], [...] a [...] obr. [...] jedn. ewid. P. 11, 12, 13 oraz 25 czerwca 2019 r. sporządzono "Protokół" kontroli pasa drogowego ul. K. w K. i stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronne urządzenie reklamowe o treści "M." o wymiarach 5,5 m x 1,7 m (o powierzchni reklamowej 18,7 m2) umieszczone w pasie drogowym ul. K. na wysokości posesji nr [...], działka nr [...], obr. [...] P., bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomiarów dokonano za pomocą urządzenia mierniczego, tzw. taśmy mierniczej 8m. Z pisma z 25 czerwca 2019 r. Zarządu Dróg Miasta Krakowa wynika, że działka [...] obręb [...] P. w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" co oznacza, że stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. K. Jest to droga powiatowa, której właścicielem jest Gmina Miejska Kraków, a władającym Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego. Z pisma skarżącej z 25 czerwca 2019 r. wynika, że powoływanie się na mapę z portalu Geoportal dla wykazania granicy pasa drogowego jest nieuprawnione. Z pisma z 15 lipca 2019 r. Zarządu Dróg Miasta Krakowa wynika, że załączona do korespondencji mapa ma charakter wyłącznie poglądowy i ma na celu zaznaczenie przebiegu pasa drogowego względem istniejących reklam i infrastruktury drogowej. Nadmieniono, że przebieg pasa drogowego został ustalony na podstawie numerycznej mapy zasadniczej pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. 10, 15, 24 lipca oraz 13, 20 oraz 22 sierpnia 2019 r. sporządzono "Protokół" kontroli pasa drogowego ul. K. w K. i stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronne urządzenie reklamowe o treści "M." o wymiarach 5,5 m x 1,7 m (o powierzchni reklamowej 18,7 m2) umieszczone w pasie drogowym ul. K. na wysokości posesji nr [...], działka nr [...], obr. [...] P., bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomiarów dokonano za pomocą urządzenia mierniczego, tzw. taśmy mierniczej 8m. Pismem z 27 sierpnia 2019 r. zawiadomiono skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego. Z protokołu z 5 września 2019 r. wynika, że pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy, wniósł o zwrócenie się do Wydziału Geodezji celem ustalenia, czy w terenie zostały zabezpieczone punkty graniczne, a w razie ich braku o przeprowadzenie wizji w terenie z udziałem biegłego geodety. Z pisma z 22 października 2019 r. Zarządu Dróg Miasta Krakowa wynika, że w zasobach Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Krakowie pod numerem KERG [...] znajduje się dokumentacja geodezyjno-prawna obejmująca dokumentację geodezyjno-kartograficzną dla działek położonych w obrębach [...], [...], [...] i [...] jedn. ewid. P., sporządzona zgodnie z decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z 29 listopada 1999 r. W ramach dokumentacji wykonano dla działki [...] obr. [...] jedn. ewid. P. regulację stanu prawnego, polegającą na rozdzieleniu ciał hipotecznych – w rezultacie tych prac powstały działki ewidencyjne [...] i [...], działka [...] podzieliła się na działki [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P. Na podstawie analizy Protokołu granicznego działki nr [...] ustalono, że brali w nim udział obecni współwłaściciele działki [...] – M. F. oraz J. B. Zgodnie z dokumentacją geodezyjną, granica między działkami [...] i [...] obr. [...], jedn. ewid. P. przebiega w linii prostej między punktami 5669 i 5670. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 15 stycznia 2001 r. zatwierdzono podział działki [...] na działki [...] oraz [...]. Decyzja potwierdza, że granica pasa drogowego drogi publicznej ul. K. jest tożsama z granicą ewidencyjną między działkami [...] a [...] obr. [...] jedn. ewid. P. Wskazano, że zbędne wydaje się przeprowadzenie wykonawstwa czynności terenowych polegających na wyznaczeniu punktów granicznych, skoro istnieje dokument, z którego wprost wynika granica między działkami. Pismem z 5 listopada 2019 r. Zarząd Dróg Miasta Krakowa powtórzył argumentację zawartą w piśmie z 22 października 2019 r. oraz wskazał, że numeryczna mapa zasadnicza znajdująca się w Powiatowym Zasobie Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Krakowie jest dokumentem, który jednoznacznie pozwala określić granicę pomiędzy działkami [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P. Przedmiotowe słupy reklamowe znajdują się na terenie zielonym przed ogrodzeniem, można jednoznacznie stwierdzić, że znajdują się na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. Do akt dołączono mapę zasadniczą z 15 lipca 2019 r. z naniesionym odręcznie przez inspektora A. K. urządzeniem reklamowym oraz granicą pasa drogowego ulicy K. Do akt dołączono również mapę ewidencyjną z naniesionym odręcznie przez inspektora-koordynatora A. K., urządzeniem reklamowym oraz granicą pasa drogowego ulicy K. W aktach znajduje się uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych [...] oraz [...], z którego wynika, że są to działki drogowe stanowiące własność Gminy Miejskiej Kraków. Decyzją z 23 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 48960,30 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy K. (działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P.) powierzchnią reklamową o treści M. w dniach od 9 maja 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r. Decyzją z 23 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z 28 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie: uwzględniając skargę, uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 23 września 2022 r. (punkt I); uchyliło poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (punkt II); uwzględniając skargę stwierdziło, że decyzja Kolegium z 23 września 2022 r. nie została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z 23 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie (sygn. akt III SA/Kr 1824/22). Do akt postępowania dołączono Książkę drogi [...]- H. G.- K.- H. G.-K. S. - K. Dołączono rysunek techniczny sporządzony 10 października 2023 r. na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, obrazujący wymiary urządzenia reklamowego. Dołączono fotografię z naniesioną granicą pasa drogowego drogi publicznej ul. K. oraz ulicy N. Pismem z 24 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o ponowne wyznaczenie terminu na złożenie wyjaśnień, wniosków i żądań. Pismem z 26 października 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wyznaczył nowy termin na ich złożenie. Pismem z 23 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o połączenie postępowań dotyczących jednego urządzenia reklamowego w jedno postępowanie, o przesłuchanie pracownika skarżącej na okoliczność faktu usunięcia urządzenia reklamowego, przebiegu granicy pasa drogowego, świadomości skarżącej co do przebiegu granicy, podstaw do zastosowania art. 189d i art. 189f k.p.a. oraz wyznaczenie w tym celu rozprawy. Pismem z 17 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył pomiar wykonany przez rzeczoznawcę geodetę, z którego wynika, że fundament, który był wykorzystywany dla urządzenia o treści K. znajduje się w 2/3 w granicach działki [...]. Jak wynika ze zdjęć protokołu z 22 sierpnia 2019 r. urządzenie reklamowe znajdowało się w środku tego fundamentu, którego długość wynosi 2 m, oznacza to w ocenie skarżącej, że jeżeli jakikolwiek fragment wystawał poza obręb działki [...], to liczył on parę centymetrów. Pismem z 23 listopada 2023 r. skarżąca podtrzymała wniosek o powołanie biegłego celem ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego. Z pomiaru zajętości fundamentu pylonu na działce nr [...] wynika, że obejmuje on powierzchnię 0,75 m2 na działce [...] (wykonany 14 grudnia 2023 r.). Decyzją z 21 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 48960,30 zł (czterdzieści osiem tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt złotych i trzydzieści groszy) za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. powierzchnią reklamową "M." w dniach od 9 maja 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r. Kara została wyliczona w następujący sposób ilość dni (106) x jednostka miary (18,7 m2) x stawka 2,47 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli przez pracowników Zarządu Dróg Miasta Krakowa ulicy K. 9 maja 2019 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronne urządzenie reklamowe (stanowiące reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.) o treści M. o wymiarach: szerokość 1,7 m, wysokość 5,5 m (całkowitej powierzchni reklamowej 18,7 m2), zlokalizowane w pasie drogowym ulicy K. – działka numer [...] obr. [...], jedn. ewid. P., bez zezwolenia zarządcy drogi. W aktach sprawy zgromadzono dokumenty geodezyjne: wypis z rejestru gruntów zawierający mapę zasadniczą oraz ewidencyjną, pozyskane z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oaz mapę wygenerowaną z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, która jest cyfrowym rozwinięciem książki drogi. Do akt sprawy dołączono także mapę zasadniczą i ewidencyjną z naniesioną szczegółową lokalizacją nośnika reklamowego. Organ wskazał, że mapa zasadnicza z naniesioną ewidencją gruntów stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, że zaznaczone na mapie zasadniczej oraz mapie wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, miejsce umieszczenia dwustronnego urządzenia reklamowego potwierdza fakt umieszczenia reklamy na działce [...] obr. [...] jedn. ewid. P., w pasie drogowym ulicy K. Z wydruku Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej wynika, że nośnik reklamowy w całości był zlokalizowany na nieruchomości nr [...], która w całości jest zajęta pod pas drogowy ulicy K. W toku postępowania ustalono, że właścicielem nośnika reklamowego jest skarżąca. W ocenie organu nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oględzin, ponieważ w sprawie nie zachodziły wątpliwości co do stanu faktycznego. Organ nie przychylił się do wniosków skarżącej zawartych w piśmie z 23 listopada 2023 r. z uwagi na fakt, że zebrał wystarczający materiał dowodowy, który potwierdza że doszło do nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez skarżącą. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa przeprowadzenie dowodu z oględzin jest aktualnie niezasadne również z tej przyczyny, że nośnik reklamowy został usunięty przez skarżącą. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa całokształt materiału dowodowego zebranego w postępowaniu jest wystarczający do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez urządzenie reklamowe skarżącej. Odnosząc się do zarzutu wadliwie obliczonej powierzchni, organ wskazał, że obejmuje ona zarówno powierzchnię ekspozycyjną, jak i wszystkie elementy konstrukcji reklamy. Pomiary zostały wykonane przez przeszkolonych pracowników jednostki. Organ zwrócił uwagę, że do akt postępowania dołączono książkę drogi, która zawiera informacje zbiorcze o drodze. Zawarto w niej informacje o lokalizacji danego odcinka drogi, szerokości jezdni, chodników, ścieżek rowerowych, pasów zieleni, innych istotnych elementów na terenie ciągu drogowego nr [...]. Przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się na 1+430 km wskazanej drogi, dla danego odcinka drogi podano następujące dane: jezdnia 7,4 m; pas dzielący 1,7m; chodnik 2,2m; pas zieleni 2,5m; ścieżka rowerowa 2,6 m. Urządzenie reklamowe skarżącej znajdowało się w całości w pasie zielonym, który jest wymieniony w książce drogi. Potwierdzają tę okoliczność również fotografie sporządzone podczas kontroli pasa drogowego. Organ zwrócił uwagę, skarżąca nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji opłata karna za zajęcie pasa drogowego ustalana jest w dziesięciokrotnej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Urządzenie reklamowe skarżącej o powierzchni całkowitej 18,7 m (1,7x 5,5 x 2) zajmowało pas drogowy bez zezwolenia przez okres 106 dni, wysokość stawki za zajęcie wynosiła 2,47 zł/m. W rezultacie, wysokość kary wyniosła 48960,30 zł. Organ rozważył możliwość odstąpienia od nałożenia kary na skarżącą, ale nie dopatrzył się w sprawie okoliczności umożliwiających zastosowanie art. 189f k.p.a. – strona nie zaprzestała naruszenia prawa, ani nie został spełniony warunek znikomej wagi naruszenia. Skarżąca czerpała korzyści z umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Równocześnie, miejsce umieszczenia reklamy stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ dekoncentrowało kierowców. Naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowego, było działaniem o charakterze ciągłym, skarżąca była zawiadomiona o wszczęciu postępowania, ale nie podjęła czynności zmierzających do usunięcia nośnika. Skarżąca nie przedstawiła dowodów na trudną sytuację finansową, nie została uprzednio ukarana za naruszenie. W ocenie organu nie sposób też uznać, aby do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 78 ust. 2 k.p.a.; - art. 4 pkt 1 u.d.p. - art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 20 pkt 6-10 u.d.p.; - art. 189 d oraz art. 189 f k.p.a.; - oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie decyzji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pismem z 27 lutego 2024 r. skarżąca uzupełniła odwołanie i wskazała, że organ pominął wniosek dowodowy o przesłuchanie świadka oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, pomimo że został złożony w terminie oraz dotyczył okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca zarzuciła również, że organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności: wadliwego obliczenia powierzchni reklamy, znajdowania się reklamy na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, braku wyznaczenia granic pasa drogowego, pomięcie – przy ocenie możliwości umorzenia lub odstąpienia od nałożenia kary – okoliczności: znajdowania się słupa poza oznaczonym pasem drogowym, problemu z wyznaczeniem pasa drogowego, braku zawinienia po stronie skarżącej, usunięcia znaków w momencie, gdy zostało ujawnione, że przebieg granicy jest inny niż spółka zakładała, ciężkiej sytuacji sektora samochodowego wynikającej z pandemii. Decyzją z 27 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. SKO wskazało, że decyzja jest zgodna z przepisami prawa, a zatem zasadne było utrzymanie jej w mocy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Kolegium wskazało, że w sprawie przeprowadzono wyczerpujące postępowanie dowodowe i zgromadzono następujące dowody: wypis z rejestru gruntów systemu ISDP, wypis z KRS, mapę wygenerowaną z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, na której wykreślono granice pasa drogowego, wypis z rejestru gruntów wraz z mapą zasadniczą i ewidencyjną, książkę drogi, protokoły przeprowadzenia czynności kontrolnych wraz z dokumentacją fotograficzną. W ocenie Kolegium z zebranych w sprawie dowodów, w sposób niebudzący wątpliwości wynika jaki podmiot dopuścił się naruszenia, powierzchnia nośnika reklamowego, określenie granicy pasa drogowego oraz położenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się: mapa zasadnicza, mapa ewidencyjna, na której zaznaczona jest granica pasa drogowego ul. K. w K., informacja opisowo-graficzna z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów, na której inspektor-koordynator dokonał zaznaczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podniosło, że z dołączonej do akt książki drogi wynika, że nośnik reklamowy znajduje się na 1 + 430 km wskazanej drogi. Dla odcinka drogi podano szerokość poszczególnych elementów drogi: tj. jezdnia 7,4 m; pas dzielący 1,7 m; chodnik 2,2 m; pas zieleni – 2,5 m; ścieżka rowerowa- 2,6 m; urządzenie reklamowe znajdowało się w całości na terenie zielonym, który jest wymieniony w książce drogi. Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się protokoły kontroli pasa drogowego z dokumentacją zdjęciową, z których wynika fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnia urządzenia reklamowego oraz okres zajęcia pasa drogowego. SKO w Krakowie wskazało, że opłata została obliczona przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Kolegium podniosło, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że urządzenie zostało umieszczone w pasie drogowym, a zatem nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, tj. przesłuchania świadka, czy zasięgnięcia opinii biegłego geodety. Kolegium nie znalazło podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.; - pobieżne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz nierozpatrzenie wniosków dowodowych; - naruszenie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 12 pkt 1 w zw. art. 20 ust. 6-10 u.d.p.; - naruszenie art. 189d k.p.a. oraz art. 189 f k.p.a.. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. W czasie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie skarżąca przedłożyła decyzje Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 2024 r. umarzające postęowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia z uwagi na okoliczność, że skarżąca usunęła sporne urządzenie reklamowe i brak jest możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego o okoliczności wskazane w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie uchylających decyzje nakładające na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego. Sąd zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o przekazanie akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Pismem z 28 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, przekazując akta postępowania administracyjnego, podniosło, że przeciwko skarżącej prowadzone były postępowania za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego pod dwa urządzenia reklamowe: "K." oraz "M.". Postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod urządzenie K. zostało umorzone. Natomiast bieżące postępowanie dotyczy nośnika "M.", który w całości został umieszczony w pasie drogowym, okoliczność tę potwierdza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w tym w szczególności książka drogi ulicy K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowym zastosowaniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną był fakt umieszczenia przez skarżącą nośnika reklamowego w pasie zieleni przy ulicy K. w K. na wysokości posesji numer [...]. Niesporny był sposób wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z uchwałą. Okolicznością niesporną był również brak legitymowania się przez skarżącą decyzją zezwalającą skarżącej na zajęcie pasa drogowego. Sporną okolicznością było umieszczenia urządzenia reklamowego w granicy pasa drogowego. Skarżąca podniosła w toku postępowania, że organy nie ustaliły w sposób wystarczający, że urządzenie reklamowe skarżącej zostało umieszczone w pasie drogowym, twierdząc, że umieszczono je na terenie stanowiącym własność skarżącej. Równocześnie, nie przedstawiła żadnych dowodów, ani argumentów mających wskazywać, że tablica reklamowa została umieszczona poza granicą pasa drogowego (na terenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej). Do akt postępowania skarżąca dołączyła opinię biegłego geodety, jednakże dotyczyła ona innego nośnika reklamowego (K.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Jak stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W świetle powołanego przepisu nie budzi wątpliwości fakt, że nałożenie kary pieniężnej jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ ustali, że doszło do zajęcia pasa drogowego oraz, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez uprzedniego zezwolenia lub zawarcia umowy. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 września 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 381/22), że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. W toku postępowania organy powinny ustalić, czy należące do skarżącej urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym, jaką powierzchnię zajmowało oraz w jakim okresie. Jak wskazano, w toku postępowania skarżąca nie kwestionowała faktu umieszczenia urządzenia reklamowego, ani okresu. Organ określił czas zajęcia pasa drogowego w postaci dat pierwszej i ostatniej kontroli, w czasie której stwierdzone zostało umieszczenie przez skarżącą urządzenia reklamowego. W ocenie skarżącej ustalenia organów w zakresie stwierdzenia, że urządzenie zostało umieszczone w pasie drogowym ulicy K., zostały dokonane z naruszeniem przepisów postępowania. W skardze wskazano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. Wskazać należy, że w sprawie zgromadzono następujący materiał dowodowy: wypis z rejestru gruntów systemu ISDP, wypis z KRS, mapę wygenerowaną z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, na której wykreślono granice pasa drogowego, wypis z rejestru gruntów wraz z mapą zasadniczą i ewidencyjną, książkę drogi, protokoły przeprowadzenia czynności kontrolnych wraz z dokumentacją fotograficzną. Sąd stwierdził, że w aktach brak jest oświadczeń, czy dowodów przedstawionych przez skarżącą wskazujących, aby urządzenie reklamowe skarżącej zostało umieszczone poza granicą pasa drogowego. Powołana w sprawie opinia geodety K. B. (k. 85 akt administracyjnych) – dotyczyła zgodnie z treścią pisma pełnomocnika skarżącej urządzenia reklamowego K. (k. 86), a zatem urządzenia, które nie było przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2420/19). Należy zwrócić uwagę, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że urządzenie reklamowe skarżącej zostało umieszczone w pasie zieleni, będącym częścią pasa drogowego ulicy K. Okoliczność tę potwierdza dokumentacja zdjęciowa z protokołów kontroli pasa drogowego znajdujące się w aktach sprawy, wyrysy z mapy ewidencyjnej oraz zasadniczej, na których zaznaczono kolizję urządzenia reklamowego z pasem drogowym. Jak zasadnie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, z książki drogi wynikają następujące elementy drogi: jezdnia – 7,4 m; pas dzielący – 1,7 m; chodnik- 2,2 m; pas zieleni- 2,5 m; ścieżka rowerowa 2,6 m. Zdaniem Sądu zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, pozwalał w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że urządzenie reklamowe skarżącej zostało umieszczone w pasie drogowym ulicy K. Co więcej, skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, nie przedstawiła w toku postępowania żadnych dowodów, ani okoliczności mogących podważyć ustalenia organów. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, należy podkreślić, że organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21). Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lutego 2022 r. (sygn. akt III SA/Łd 794/21), w którym wskazano: "Jeśli organ środkami przewidzianymi przez k.p.a. dowiedzie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a strona nie przedstawi żadnego przeciwdowodu, ustalenia organu dotyczące istnienia przesłanek nałożenia kary należy uznać za poprawne. Nie można przy tym oczekiwać, że organ będzie poszukiwał dowodów, czy argumentów mających zaprzeczać jego własnym ustaleniom". Nie budzi też wątpliwości Sądu, że organy wykazały, iż urządzenie reklamowe zostało umieszczone przez skarżącą w granicach pasa drogowego. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, potwierdza w sposób jednoznaczny tę okoliczność. Fakt lokalizacji spornego urządzenia w pasie drogowym jest oczywisty i nie wymagał przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego, co czyni niezasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia VI SA/Wa 1978/21). Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., II GSK 3768/17), w którym wskazano: "Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń". Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że organ nie miał obowiązku przeprowadzać dowodu z opinii biegłego geodety, czy świadka – zgodnie z wnioskiem skarżącej, skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogi, a ponadto, że granica pomiędzy działką skarżącej a pasem drogi nie budzi wątpliwości. Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Tymczasem, w niniejszej sprawie, organy prawidłowo ustaliły w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że w okresie od 9 maja 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r. doszło do zajęcia pasa drogowego ulicy K. przez powierzchnię reklamową skarżącej. Zdaniem Sądu zasadnie orzekły organy, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ administracyjny, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub, za to samo zachowanie prawomocną decyzją została na stronę uprzednio nałożona kara administracyjna przez inny uprawniony podmiot. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2022 r., III SA/Gd 6/22). W ocenie Sądu zasadnie wskazało Kolegium, że przeciwko zastosowaniu odstąpienia od wymierzenia skarżącej kary przemawia okoliczność, że pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej i powinien służyć umieszczaniu w nim wyłącznie infrastruktury ściśle związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Co więcej, ochrona pasa drogowego służy w pierwszej kolejności zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, co sprawia, że odstąpienie od tej ochrony może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. W rezultacie, nie mogła zostać uwzględniona przez organy administracyjne. Zdaniem Sądu organ I instancji wnikliwie uzasadnił brak możliwości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., powołując się na okoliczność czerpania przez skarżącą korzyści z reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zezwolenia, brak możliwości przyjęcia, że skarżąca zaprzestała naruszenia (trwało ono nawet po zawiadomieniu skarżącej o wszczęciu postępowania), nie została na skarżącą również uprzednio nałożona za to samo zachowanie nałożona kara administracyjna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonej decyzji podzieliło w tym zakresie w całości rozważania organu I instancji. Odnosząc się do przedłożonej w toku postępowania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 2024 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego, w ocenie Sądu wydanie takiej decyzji nie wpływało na możliwość nałożenia na skarżącą kary w niniejszym postępowaniu, a wydanie zaskarżonej decyzji nie stanowiło naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Należy bowiem wskazać, że decyzja dotyczyła innego nośnika reklamowego, umieszczonego w innym miejscu, a ponadto przesłanką umorzenia postępowania był brak możliwości uzupełnienia materiału dowodowego – zgodnie z zaleceniami zawartymi w kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie - w postaci mapy z wskazaniem linii granicznych i miejsca umieszczenia urządzenia reklamowego, a także poprzez odwołanie się do książki drogi. Prezydent Miasta Krakowa wskazał ponadto, że z uwagi na usunięcie urządzenia reklamowego, nie jest w stanie zweryfikować jego wymiarów. Równocześnie, w niniejszym postępowaniu organ nie stwierdził w materiale dowodowym braków uniemożliwiających prowadzenie postępowania, czy też ustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności. Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie NSA stanowiskiem, wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. norma prawna zawiera postulat realizacji przez organ administracyjny w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych uzasadnionych oczekiwań strony, a nie prawem usankcjonowaną pewność uzyskania określonego rozstrzygnięcia poprzez nałożenie na organ obowiązku bezwzględnego i bezrefleksyjnego powielania dotychczasowych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 28 lutego 2025 r., II OSK 2341/23). W rezultacie, przyjęcie odmiennego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, nie stanowiło naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., ponieważ w sprawach nie istniał tożsamy stan faktyczny. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, z prawidłowym zastosowaniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się w decyzji wad, które dawałyby podstawę jej uchylenia. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.