III SA/Kr 1324/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi D. K. – S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy postanawia: I. skargę odrzucić II. zwrócić z urzędu stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 600 zł (sześćset złotych) Skarżąca D. K. – S. reprezentowana przez adwokata T. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 28 września 2011 r. skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.U. Woj. z dnia 5 grudnia 2007 r., nr 850, poz. 5589 ze zm.). Wcześniejsza skarga skarżącej D. K. – S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r., nr [...] została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2011 r., III SA/Kr 276/11 ze względu na niepoprzedzenie przez skarżącą skargi do sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2013 r. pełnomocnik organu poinformował Sąd, że skarżąca dwukrotnie pismami z dnia 21 kwietnia 2011 r. (data wpływu: 26 kwietnia 2011 r.) i z dnia 23 sierpnia 2011 r. (data wpływu: 12 września 2011 r.) wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. Dołączono do akt poświadczone za zgodność z oryginałem obydwa wezwania. Na żadne z wezwań Rada Miasta nie udzieliła skarżącej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca pismami z dnia 21 kwietnia 2011 r. (data wpływu: 26 kwietnia 2011 r.) i z dnia 23 sierpnia 2011 r. (data wpływu: 12 września 2011 r.) wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r., nr [...] z w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.U. Woj. z dnia 5 grudnia 2007 r., nr 850, poz. 5589 ze zm.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. oznacza, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Zaskarżona uchwała ma wszystkie cechy aktu prawa miejscowego i jest niewątpliwie uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak jednak wynika z akt sprawy skarżąca dwukrotnie występowała z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia dokonanego w jej ocenie ustaleniami zaskarżonej uchwały, tj. wskazanymi wyżej pismami z dnia 21 kwietnia 2011 r. i z dnia 23 sierpnia 2011 r. Istotne znaczenie z punktu widzenia skutków procesowych ma pierwsze wezwanie, tj. wezwanie z dnia 21 kwietnia 2011 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu" (zob. postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, publ. ONSA z 2003 r., nr 1, poz. 2). Wskazuje się, że "instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest odpowiednikiem środka odwoławczego, o jakim mowa w art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środek odwoławczy na dane rozstrzygnięcie można wnieść tylko raz. Ta sama osoba nie może wielokrotnie składać wezwania do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały" (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 września 2005 r., VI SA/Wa 1888/04, publ.: Lex nr 205479). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniach z dnia 20 września 2006 r., II GSK/06 i z dnia z dnia 29 listopada 2012 r., I OSK 2737/12, zgodnie z którym: "nie można instytucji wezwania traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. (...) Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą stronie tylko jeden raz, a kolejne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa" (por. też" postanowieniach NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II OSK 264/09, z dnia 13 czerwca 2008 r., II OSK 754/08, z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2/12, LEX nr 1138034). W konsekwencji dla ustalenia zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego znaczenie ma data wpływu pierwszego pisma zawierającego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co nastąpiło w dniu 26 kwietnia 2011 r. (data wpływu wezwania z dnia 21 kwietnia 2011 r.). Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Z akt sprawy wynika, że Rada Miasta nie udzieliła skarżącej odpowiedzi na jej wezwanie. Oznacza to, że termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego upływał w dniu 25 czerwca 2011 r. (sobota), a zatem skarga mogła być skutecznie złożona najpóźniej w dniu 27 czerwca 2011 r. (poniedziałek). Mając na uwadze, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego została sporządzona w dniu 16 września 2011 r., a wniesiona po tej dacie, należy stwierdzić, że została ona wniesiona w kilka miesięcy po upływie terminu do jej złożenia i jako taka podlega odrzuceniu. Z uwagi na powyższe zaistniały podstawy do odrzucenia skargi jako spóźnionej, zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Działając na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego orzeczono o zwrocie skarżącej całego uiszczonego wpisu w wysokości 600 (sześćset złotych), albowiem w rozpatrywanej sprawie jej skargę odrzucono. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.