III SA/Kr 1325/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Krystyna Kutzner (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej T. W. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata P. P. Kancelaria Adwokacka ul. K w K kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lipca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2015 r. nr [...], na mocy której : * odmówiono przyznania G. K. - dalej skarżącej, pomocy społecznej z przeznaczeniem na wykup lekarstw zgodnie z załączonymi do wniosku o przyznanie pomocy społecznej receptami lekarskimi w miesiącu styczniu 2015 r. oraz przyznano skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na dopłatę do zakupu lekarstw oraz dopłatę do rachunku za gaz w miesiącu styczniu 2015 r. w łącznej kwocie 250 zł jednorazowo. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy: Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy społecznej z przeznaczeniem na wykup lekarstw zgodnie z załączonymi do tego wniosku receptami lekarskimi oraz o przyznanie pomocy społecznej w formie pieniężnej na dopłatę do rachunku za gaz w kwocie 339zł. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku podniosła, iż ubiega się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej z uwagi na swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Organ I instancji na podstawie wywiadu środowiskowego oraz analizy zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pozostaje w stałym leczeniu ; ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na czas określony do dnia 31 grudnia 2016 r i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie. Skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osobą poszukującą pracy . Synowie skarżącej B. i D. pomimo, iż są zameldowani, nie zamieszkują ze skarżącą. Syn D. utrzymuje się ze świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego, natomiast syn B. nie utrzymuje ze skarżącą kontaktów. W ocenie organu , okolicznością bezsporną jest , że skarżącej przysługują świadczenia z pomocy społecznej na zasadach ogólnych , zgodnie z art.8 i art.39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (t.j. Dz.U.2013.182 ) . W ocenie organu administracyjnego, zasadnym było przyznanie skarżącej zasiłku celowego w formie dopłaty do zakupu lekarstw oraz dopłaty do rachunku za gaz w łącznej wysokości 250 zł jednorazowo , gdyż " takie są możliwości finansowe " organu. Przyznając to świadczenie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej uwzględnił nie tylko interes skarżącej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Organ podniósł, że skarżąca jest objęta stałą pomocą ww. Ośrodka. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła , iż postępowanie w jej sprawie nie było prowadzone rzetelnie i uczciwie , a wydane rozstrzygnięcie nie zostało uzasadnione w sposób przekonywujący i wiele wątpliwości nie zostało wyjaśnionych. Skarżąca opisała swoją trudną sytuację zdrowotną oraz finansową , a ponadto wyraziła swoje niezadowolenie z pracy urzędników organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu tej decyzji. Organ odwoławczy na wstępie streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał na przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. Powołał treść art. 39, art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe, od którego uzależniona jest pomoc społeczna. Skarżąca utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, na które składają się zasiłek stały oraz zasiłki celowe. Skarżąca jest zatem objęta pomocą społeczną, a organ nie jest obojętny wobec sytuacji życiowej skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na fakt, że wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek okresowy jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej ( por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994r sygn. akt I SA 1649/93). W związku z powyższym , zdaniem organu odwoławczego, przyznanie kolejnego świadczenia z pomocy społecznej w oczekiwanej przez skarżącą wysokości nie mogło być uwzględnione . W ocenie organu odwoławczego , świadczenia z tytułu pomocy społecznej mają stanowić wsparcie dla osób znajdujących się w ciężkiej sytuacji, nie zaś stałe źródło otrzymania. Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza ogólnych zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej organ odwoławczy uznał uzasadnienie zaskarżonej decyzji za prawidłowe; ustalenia organu I instancji znalazły odzwierciedlenie w treści wydanego przez ten organ uzasadnienia , które zawiera dokładną ocenę zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Krakowie, w której skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca opisała swoją trudną sytuację zdrowotną, osobistą i dochodową. Skarżąca zwróciła uwagę, że z uwagi na stan zdrowia jest niezdolna do pracy . W ocenie skarżącej nie jest ona objęta pomocą społeczną , bo cały zasiłek w miesiącu maju 2015 r. został przeznaczony na pokrycie zadłużenia za gaz. Skarżąca zarzuciła , że pozostawiono ją bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu w piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2016r. zarzucił naruszenie art.7, 8 i 77 Kpa poprzez brak ustaleń w zakresie części okoliczności mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. określenia możliwości pomocy społecznej , w szczególności potencjału finansowego organu I instancji do uwzględnienia całości żądań skarżącej . Organ nie podał danych co do pozostających w jego dyspozycji środków finansowych , ilości i wartości otrzymywanych przeciętnie wniosków oraz ostatecznie wpływu tychże wartości na zakres uwzględnienia wniosku skarżącej . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności, czy celowości. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszych spraw stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2015.163) - dalej u.p.s.. Ocena zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z nim, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna – co do zasady - ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podkreślić również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. W niniejszym postępowaniu skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku celowego na wykup lekarstw oraz pokrycie rachunku za gaz. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 u.p.s. , zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Decyzje oparte na podstawie przytoczonego przepisu są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie, że ww. zasiłek "może być przyznany". Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać przedmiotowe świadczenie, nawet, jeśli wnioskodawca spełnia inne przesłanki warunkujące przyznanie pomocy społecznej w tym zakresie. Dodać należy, że wysokość przyznanego świadczenia również została pozostawiona uznaniu organu. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest spełnienie kryterium dochodowego. W dacie orzekania w niniejszej sprawie kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 542 zł , a dla osoby w rodzinie – 456 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz.U.2012.823). Na marginesie należy zauważyć, że od dnia 1 października 2015r. kryterium dochodowe wynosi dla osoby samotnie gospodarującej – 634 zł, a dla osoby w rodzinie – 514 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz.U.2015.1058 . Niezależnie od spełnienia kryterium dochodowego pomoc społeczną można przyznać przy jednoczesnym wystąpienie co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca spełnia kryterium dochodowe, co nie oznacza jednak, że organ ma automatycznie przyznać jej wnioskowaną pomoc. Decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących, jak również sama postawa skarżącej w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej oraz cel na który skarżąca wystąpiła o przyznanie jej zasiłku celowego. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Z całą pewności bowiem organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega także wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto należy wskazać na trafną uwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podkreślił, że ponieważ ani przepisy art. 39 o pomocy społecznej, określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795). Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta, jednakże określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11, publ.http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organy w zaskarżonej decyzji nr SKO.PS/4110/142/2015 o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego w kwocie 250,00 zł na dofinansowanie do zakupu lekarstw oraz uregulowanie należności za gaz prawidłowo uznały, że skarżącej należy przyznać ten zasiłek, zaś jego wysokość została dostosowana do potrzeb skarżącej odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, otrzymywanych przez nią innych świadczeń z pomocy społecznej oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Organy w sposób wyraźny podniosły, że przyczyną przyznania skarżącej pomocy w tej wysokości jest jej trudna sytuacja materialna, w tym uzyskiwany niski dochód, a także sytuacja życiowa i zdrowotna skarżącej – jej niepełnosprawność i długotrwała choroba, wymagająca zażywania nieprzerwanie leków. W tym więc względzie organy dały prym interesowi indywidualnemu skarżącej przed publicznym. Skarżąca jednocześnie musi zrozumieć, że system pomocy społecznej został tak skonstruowany, iż pomoc społeczna państwa ze swej istoty nie jest pomocą, która ma pokryć wszystkie wydatki i potrzeby beneficjentów, lecz, co dobitnie podkreśliły orzekające organy w tym wypadku, ma ona być subsydiarną, czyli doraźną pomocą, wspierającą osobę w wysiłkach przezwyciężenia trudności, w których się znalazła, a która przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości nie jest w stanie trudności tych przezwyciężyć bez pomocy państwa. Sąd w całości podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie jako zgodne z prawem. Oceniając zaskarżoną decyzję, podkreślić należy, że przy ograniczonych możliwościach finansowych organu pierwszej instancji, uwzględnienie wniosku skarżącej pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącej przyznania pomocy społecznej w żądanym zakresie , organy postąpiły w sposób arbitralny i dyskryminujący skarżącą. Niemożność uwzględnienia w całości wniosku podyktowana była bowiem nie tylko faktem, że uwzględniono w części wniosek skarżącej i przyznano jej zasiłek celowy na ten cel w kwocie 250 zł, ale także ograniczonymi możliwościami finansowymi, jakimi dysponował organ pierwszej instancji, obowiązkiem zabezpieczenia środków na realizacje innych ustawowych zadań z zakresu pomocy społecznej, a także duża liczba innych podopiecznych rodzin. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji nie bez znaczenia bowiem pozostaje fakt, że środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby zgłaszane przez cały rok i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych. Wiadomym jest, że ze względu na dużą ilość osób takiej pomocy potrzebujących i ograniczone możliwości budżetowe organów pomocy społecznej, potrzeby takich osób nie mogą być zaspokojone w całości. Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty pełnomocnika skarżącej zawarte w piśmie z dnia 28 czerwca 2016r.a dotyczące braku ustaleń w zakresie ilości posiadanych środków przez organ , przeciętnej ilości zgłaszanych wniosków i przeciętnej wysokości świadczeń. Organ pomocy społecznej nie rozdzielą posiadanych środków finansowych pośród podopiecznych w sposób automatyczny i matematyczny , w jakiejś " przeciętnej wysokości" – stąd ustawodawca przewidział dla tej formy działalności organów administracyjnych decyzje uznaniowe. Nawet wskazanie przez organy powyższych danych nie mogło spowodować , że Sąd rozstrzygnie o tym , w jakiej wysokości przyznać świadczenie . Sąd jedynie bada , czy organ administracji publicznej wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania. Kontroli Sądu nie podlega zatem uznanie samo w sobie , ale poprawność postępowania dowodowego i wyciągniętych z tego postępowania wniosków co do tego , czy dany stan faktyczny uzasadnia przyznanie świadczenia . Kontroli Sądu nie podlega wysokość przyznanego świadczenia. Mając na uwadze powyższe ustalenia , w ocenie Sądu , organy zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny tego materiału. W zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano przepisy, które miały zastosowanie w sprawach oraz prawidłowo zinterpretowano ich treść. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącego adwokata orzeczono na podstawie art.250 tej ustawy w związku z art.29 ust.1 ustawy z dnia z 26 maja 1982r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U.2009.146.1188) , określając ich wysokości na podstawie § 19 pkt.1 i § 18 ust.1 pkt.1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2002.163.1348) , w związku z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.