III SA/Kr 1327/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 7 lipca 2017 r. M. S. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. S. Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.) i stwierdził, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do otrzymania wnioskowanego świadczenia, gdyż żyje matka M. S. i nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji M. S. stwierdziła, że jest ona dla niej krzywdząca, gdyż matka jej męża ma 74 lata, pobiera emeryturę z KRUS i sama wymaga pomocy ze strony rodziny. W związku z powyższym odwołująca się uważa, ze spełnia wszystkie kryteria kwalifikujące ją do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma innych osób, które mogłyby sprawować opiekę nad jej niepełnosprawnym mężem. Decyzją z dnia 12 września 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...]. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że M. S. nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem albowiem żyje matka M. S. i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, to matka jest więc uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze na powyższą decyzję SKO M. S. wniosła o jej zmianę wraz z decyzją organu I instancji, gdyż są one dla niej krzywdzące. Skarżąca podniosła, że od 1 lipca 2017 r. zrezygnowała całkowicie z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, który wymaga opieki z powodu bardzo słabego wzroku. Skarżąca wskazała, że matka jej męża ma 74 lata, jest na emeryturze i sama jest pod opieką swojej córki, z którą wspólnie mieszka. Zdaniem skarżącej, obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi (równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym) wyprzedza tego rodzaju obowiązek innych osób (krewnych). Skarżąca stwierdziła, że przyjęcie błędnej wykładni przepisów prowadzi do absurdalnej sytuacji, w której teoretyczny obowiązek alimentacyjny żyjącego wiekowego i schorowanego rodzica niemieszkającego z osobą wymagającą opieki pozbawia możliwości ubiegania się o zasiłek osobę, która realnie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w ramach własnego prawnego obowiązku alimentacyjnego i obowiązku sprawowania opieki. Zdaniem skarżącej, przepisów o świadczeniach pielęgnacyjnych nie powinno się interpretować w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi – równością wobec prawa oraz ochroną małżeństwa i rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje naruszyły zasady uregulowane w polskim prawie rodzinnym. Sąd zwraca uwagę na to, że stosunki rodzinne reguluje ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682, zwanej dalej Kriop). Kodeks rodzinny i opiekuńczy dzieli się na trzy części zwane tytułami: Tytuł I – "Małżeństwo" zawiera przepisy od art. 1 do art. 616, Tytuł II – "Pokrewieństwo i powinowactwo" - od art. 617 do art. 1441 i Tytuł III – "Opieka i kuratela" - od art. 145 do art. 184. Obowiązek alimentacyjny małżonków uregulowany jest w Tytule I Kriop "Małżeństwo", a obowiązek alimentacyjny krewnych (rodziców, dzieci, dziadków) i innych osób (np. pasierbów, macochy, ojczyma) w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo". Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o którym mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie. Zgodnie bowiem z art. 23, art. 27, a także art. 130 Kriop: "Art. 23. Małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli." "Art. 27. Oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym." "Art. 130. Obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka." Sąd wskazuje na ustalone orzecznictwo sądownictwa administracyjnego wyjaśniające tę kwestię: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Bezspornie małżonek należy do tego kręgu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 kodeksu" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Ol 456/11, opubl. LEX nr 989608, Wspólnota 2011/37/38). Podstawę materialnoprawną przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), która w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustanawia krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne: "Art. 17. 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska organów obu instancji. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wykładnia nie jest wystarczająca. Należy mieć bowiem na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: Art. 132. "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14 oraz wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14 - dostępne w internecie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. W sytuacji bowiem, jak w niniejszej sprawie, gdy matka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki ma 74 lata i sama wymaga pomocy ze strony rodziny, wykluczona jest możliwość sprawowania przez nią opieki. Literalna wykładnia omawianych przepisów prowadzi do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności (żona), prawa do świadczenia alimentacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zastosowanie literalnej wykładni tego przepisu prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym M. S., zostałaby on tej opieki pozbawiony. Należy także wskazać, że wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r., zatem teza powyższa jest nadal aktualna (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.