III SA/Kr 1333/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy Czorsztyn z siedzibą w Maniowach z dnia 12 grudnia 2014 r. nr II/12/2014 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę postanawia odrzucić skargę. W dniu 12 grudnia 2014 roku Rada Gminy Czorsztyn, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858) po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Gospodarki Komunalnej w Maniowach uchwaliła uchwałę nr II/12/2014 w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. W § 1 uchwały zatwierdzono taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę z wodociągu stanowiącego własność Gminy Czorsztyn, obowiązujące na terenie Gminy Czorsztyn określone w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, w następujących wysokościach: 1. cena za 1 m3 dostarczanej wody 3.83 zł netto; 2. opłata stała abonamentowa naliczana dla odbiorcy wody za miesiąc, z tytułu utrzymania w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych - 2,90 zł netto; 3. opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowych wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych - 200,00 zł netto. W § 2 uchwalono, że do podanych w § 1 cen i opłat doliczany będzie podatek VAT w wysokości wynikającej obwiązujących przepisów. Zgodnie z § 3 taryfy ustalono na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 roku. Wykonanie uchwały zlecono Wójtowi gminy Czorsztyn (§ 4). Uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 roku (§ 5). Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 4 października 2017 roku skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Nowym Targu. Aktowi temu zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 7, 84 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków polegające na wprowadzeniu w § 1 pkt 3 uchwały opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych, wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych w kwocie 200,00 złotych netto bez upoważnienia ustawowego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 3, tj. ustanawiającej opłatę za przyłączenie do urządzeń wodociągowych, wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych w kwocie 200,00 złotych netto. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że z inicjatywy Zastępcy Prokuratora Generalnego, we wrześniu 2017 roku Prokuratura Rejonowa dokonała badania uchwał rad miast i gmin z rejonu nowotarskiego odnoszących się do problematyki opłat nakładanych na użytkowników sieci wodociągowych i sanitarnych. W toku tych badań i analiz ujawniono m.in., że w dniu 12 grudnia 2014 r. Rada Gminy Czorsztyn podjęła uchwałę Nr II/122014 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Zdaniem skarżącego uchwałę w tej części należy uznać za pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą przepisy prawa. Naruszone zostały bezpośrednio przede wszystkim przepisy Konstytucji RP, to jest art. 7 stanowiący o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, następnie art. 84 odnoszący się do podstawy ustawowej, a także art. 94, jednoznacznie stanowiący o tym, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej mogą ustanawiać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zdaniem skarżącego działając bez właściwego upoważnienia ustawowego Rada Gminy Czorsztyn naruszyła też art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym dotyczący właściwości rady gminy do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami stanowiący o tym, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Zdaniem skarżącego naruszono też poprzez ustanowienie opłaty za przyłączenie do sieci przepis art. 24.1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, albowiem rada gminy mogła zatwierdzać tylko taryfę za takie zaopatrzenie, a nie ustanawiać dodatkową opłatę. Skarżący podniósł, że z powodu wskazanego naruszenia przepisów prawa uchwała w zakwestionowanej części powinna być unieważniona i wyeliminowana z porządku prawnego. W odpowiedź na skargę Wójt Gminy Czorsztyn wniósł o umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy Czorsztyn uchwałą z dnia 3 listopada 2017 roku XXVI/247/2017 w sprawie zmiany uchwały Nr II/12/2014, uznając argumenty podniesione w skardze prokuratora za zasadne, uchyliła kwestionowany zapis, przez co – zdaniem organu – postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Do odpowiedzi dołączono m. in. przedmiotową uchwałę zmieniającą (uchwałę Nr XXVI/247/2017), która w § 1 zmieniła uchwałę z 12 grudnia 2014 roku w ten sposób, że uchylono § 1 ust. 3, zaś w § 2 stwierdzono, że w pozostałym zakresie nie ulega ona zmianie. W § 3 wykonanie uchwały powierzono wójtowi, zaś w § 4 przewidziano, że akt wejdzie w życie z dniem podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona z uchybieniem terminu. Uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: 1) musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), 2) mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie, ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie przez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz przez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "kiedy", "kto"); por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Kazimierz Bandarzewski i inni, s. 384-415. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16 oraz z 24 maja 2017 r., sygn. akt III OSK 256/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, który tut. Sąd podziela, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (powoływanej dalej jako "u.z.z.w.") uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim uchwała ta nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa – stosownie do art. 2 pkt 12 u.z.z.w. będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie wwodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania – nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 cytowanej ustawy (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 u.z.z.w.). Ponadto NSA stwierdził, że brak jest możliwości uznania uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy za akt prawa miejscowego z tego powodu, że jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy. W sytuacji bowiem gdy rada gminy odmówi zatwierdzenia taryfy lub nie podejmie uchwały w przewidzianym w ustawie terminie, zweryfikowana przez organ wykonawczy gminy taryfa i tak wejdzie w życie, co wynika z art. 24 ust.5b u.z.z.w. Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku NSA, jak też w innych wyrokach sądów administracyjnych (np. wyrokach NSA: z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07, z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 2306/12, z 24 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 178/16; wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1567/11), Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i brak było obowiązku jej publikacji w stosownym dzienniku urzędowym. Wymaga podkreślenia, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) dokonana została zmiana między innymi przepisu art. 53 p.p.s.a., regulującego kwestię terminu do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym terminu do wniesienia skargi przez prokuratora (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Zmiana weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej), jednakże na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przepis art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała Rady Gminy Czorsztyn z dnia 12 grudnia 2014 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Zatem kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi na tę uchwałę należy oceniać na podstawie przepisu art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewidywał, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skutkuje to uznaniem, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu przedmiotowej skargi dochować określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Dzień ten, tj. 1 stycznia 2015 r. wynika z § 5 tej uchwały. W tej sytuacji sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 1 lipca 2015 r. Skarga wniesiona przez Prokuratora datowana jest na dzień 4 października 2017 r. – niewątpliwie zatem została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia, a co za tym idzie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Prokurator przy wnoszeniu skargi ograniczony był 6-miesięcznym terminem, liczonym od dnia wejścia w życie zaskarżonego aktu (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Takie stanowisko zajmują również sądy administracyjne w innych sprawach dotyczących zatwierdzenia taryf (por. wyrok WSA w Poznaniu: sygn. akt III SA/Po 949/17; 954/17; 955/17 oraz WSA w Rzeszowie: sygn. akt I SA/Rz 752/17 i II SA/Rz 837/17). Termin ten nie ma bowiem zastosowania jedynie w przypadku wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego. W realiach niniejszej sprawy termin do zaskarżenia rzeczonej uchwały minął w konsekwencji 1 lipca 2015 r. Skarga wniesiona w dniu 4 października 2017 r. jest zatem spóźniona i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji postanowienia.