III SA/Kr 1341/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Zaskarżoną przez J. C. (dalej skarżący) decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 40, art. 41 i art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2011 r. , znak: [...], o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego dla rodzin poszkodowanych w wyniku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 26 maja 2010 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy o odszkodowanie, jak również o naprawę szkód powodziowych, spowodowanych przez gwałtowne opady atmosferyczne, które wystąpiły w dniach 16 do 19 maja 2010 r. Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego w związku z wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. W jej uzasadnieniu wskazano w szczególności, że w celu stwierdzenia rozmiaru i charakteru szkód powodziowych, spowodowanych przez gwałtowne opady atmosferyczne, została powołana zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy komisja do spraw szacowania strat u mieszkańców Miasta i Gminy. W dniu 2 czerwca 2010 r. Komisja przeprowadziła wizję na posesji skarżącego. Podczas oględzin obecna była małżonka skarżącego. Komisja stwierdziła, że na skutek ulewnych deszczy budynek mieszkalny, w którym mieszka skarżący został nienaruszony. Teren sąsiadujący z budynkiem został zalany na tym samym poziomie. Komisja stwierdziła, że zastana sytuacja w gospodarstwie skarżącego nie jest jednostkowa i dotyczy większości innych gospodarstw, w jakiej się znalazły po wystąpieniu ulewnych deszczy. Na skutek odwołania skarżącego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawierało ustaleń i ocen dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Organ I instancji nie wskazał jakimi środkami dysponował w dacie wydawania decyzji na cele związane z przyznawaniem zasiłków celowych z art. 40 ustawy o pomocy społecznej w związku z wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, co przy decyzji uznaniowej ma wpływ na wynik sprawy uniemożliwiając organowi odwoławczemu dokonanie oceny kwestionowanej decyzji. Ponadto organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 10 i 81 k.p.a. albowiem uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, nie wezwał bowiem strony by ustosunkowała się do tych dowodów. Nie wykazał w uzasadnieniu, że zaniechanie tych czynności podyktowane było koniecznością niecierpiącą zwłoki załatwienia sprawy ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzkiego albo na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Skutkiem powyższego było przyjęcie, że żadna z ustalonych okoliczności przez organ I instancji nie została udowodniona, poza wskazanymi przez stronę, co uzasadniało konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub co najmniej w znacznej części, co stanowi samodzielna przesłankę do wydania decyzji kasatoryjnej, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], organ I instancji ponownie orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego dla rodzin poszkodowanych w wyniku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych. Organ I instancji w jej uzasadnieniu podniósł, że nie znalazł przesłanek świadczących o wyjątkowości sytuacji w jakiej znalazł się skarżący i jego rodzina. Sytuacja ta nie odbiega w znaczący sposób od sytuacji innych rodzin mieszkających w S, które również borykają się z trudnościami życia codziennego i ponoszą straty w przydomowych ogródkach podczas ulewnych deszczy. MGOPS w 2011 r. dysponował kwotą 65 000 zł przeznaczoną na wypłatę zasiłków celowych. Wykonanie budżetu w I półroczu 2011 r. wyniosło 29 400 zł., w sumie wypłacono ogółem 47 świadczeń. Organ dysponuje ograniczonymi środkami, które musi rozdysponować pośród stale wrastającej liczbie beneficjentów. Komisja, po wnikliwym przeanalizowaniu sytuacji skarżącego nie znalazła żadnego uzasadnienia dla przyznania skarżącemu zasiłku celowego w związku z powodzią. Dom, w którym zamieszkuje skarżący wraz z rodziną został bowiem nienaruszony. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że woda zalewała mu działkę, na której stoi dom. Po powodzi ma duże zniszczenia w elewacji i ogrodzeniu działki. Komisja była zainteresowana tylko zniszczeniami budynku, a odwołujący się takich zniszczeń nie ma, bo całe noce bronił, żeby woda nie wdarła się do budynku i budynek jest usytuowany nad ziemią. Podniósł także, że zwracał się jesienią do Burmistrza z wnioskiem dotyczącym strat w plonach. Dodał jednakże, że powódź nie zniszczyła plonów, a tylko drogę dojazdową do działki. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, po przytoczeniu treści art. 40 i 41 ustawy o pomocy społecznej oraz celów i zasad tej pomocy, że organ I instancji w sposób należyty uzasadnił decyzje odmowną. Wskazał jakimi środkami dysponuje i w jakiej wysokości środki te już wydał. SKO podkreśliło uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tej sprawie. Podkreśliło, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się pomoc i zgłaszanych żądań. Kolegium uznało zatem decyzję organu I instancji za prawidłową i nie znalazło podstaw do zarzucenia organowi I instancji przekroczenia uznania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących pracy ośrodka pomocy społecznej. Zarzuty te mają charakter personalny. Skarżący kwestionuje ustalenia Komisji do spraw ustalania szkód, które były podstawą wydania negatywnych decyzji. Podkreślił jednakże, że głównie chodziło mu o szkody powodziowe, a nie o kwestie związane z wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. poz. 1369 ze zm. dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa w takim stopniu, które by skutkowało ich uchyleniem. Podstawę prawną orzekania w tej sprawie stanowił art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej – jak stanowi ust. 2 art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi – ust. 3 art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Zwrócić zatem należy szczególną uwagę na istotę i cel tej formy pomocy społecznej. Z przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika, więc że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły znacznych rozmiarów i w związku z tym osoby, które nawet posiadają pewien status majątkowy, nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zatem przedmiotowe świadczenie w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty. (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt I OSK 521/13, (LEX nr 521651064). Zasiłek celowy z art. 40 ustawy, podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11). W orzecznictwie sadów administracyjnych wielokrotnie podkreśla się, że pomoc udzielana w przypadku powodzi, na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez powódź. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. (por. NSA w wyrokach : z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 2216/14, z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 2846/13, z dnia 27 lipca 2012 r. I OSK 880/12, z dnia 20 lipca 2012 r. I OSK 913/12 , WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r. IV SA/Wr 565/14, wszystkie dostępne https://sip.lex.pl/#/orzeczenia). Po drugie, przepis art. 40 ustawy nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 2216/14). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zatem w pełni pogląd wypowiedziany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 227/13, że: "Osoby, które starają się o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s., winny zdawać sobie sprawę, że nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które w wyniku różnych zdarzeń losowych nie mają zabezpieczonych podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które takie podstawowe potrzeby mieszkaniowe mają już zabezpieczone. Oznacza to, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma już zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie dalszej pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi". Ponadto, spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893). Z kolei w wyroku z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1293/12, NSA wskazał, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej "ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. W przypadku powodzi pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach, czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mogą przezwyciężyć. Chodzi tu o takie przypadki, kiedy osoby lub rodziny utraciły "dach nad głową" i nie są same w stanie bez wsparcia pomocy społecznej zaspokoić niezbędnej potrzeby posiadania mieszkania (obydwa wyroki dostępne j.w.). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy podjęły prawidłowe rozstrzygnięcia. Skoro powołana w tym celu odpowiednia komisja do spraw szacowania szkód w wyniku powodzi stwierdziła, że budynek, w którym skarżący zamieszkuje wraz z rodziną, pomimo powodzi został nienaruszony, to rzeczywiście brak było przesłanek do wydania pozytywnej i oczekiwanej przez skarżącego decyzji przyznającej mu zasiłek celowy z art. 40 ustawy skoro skarżący wraz z rodziną mają zapewniony dach nad głową. Mimo, że doszło do zalania terenu wokół budynku, to sytuacja ta w niczym nie odróżniała się od sytuacji innych osób także zamieszkujących na tym terenie. W tym więc względzie dokonaną ocenę stanu faktycznego przez organy należało uznać za prawidłową. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że organy muszą przeznaczać środki finansowe, jakimi dysponują na te cele na rzecz osób, które tego naprawdę potrzebują. Sam skarżący przyznał w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że budynek nie został uszkodzony, a jedynie zalało drogę dojazdową, a nawet stwierdził, iż mimo, że zwracał się z wnioskiem "o plony", to plony nie uległy zniszczeniu. W tej kwestii powtórzyć zatem należy tezę ze wskazanego powyżej orzeczenia sądowego, że "Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi." Mimo więc, że uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji budzą pewne zastrzeżenia w kontekście wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., to biorąc jednak pod uwagę istotę i cel zasiłku z art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz cele i zasady pomocy społecznej Sąd uznał, że skarga nie mogła mimo tego wywrzeć zamierzonego skutku. Skarżący i jego rodzina mają zapewnioną egzystencję, a zasiłek celowy na usuwanie skutków powodzi, co już wielokrotnie podkreślono, nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z tego tytułu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.